八部委对建筑市场联合检查的通知
建设部 国家发展计划委员会 监察部、水利部、交通部、
八部委对建筑市场联合检查的通知
建市[2002]202号
各省、自治区、直辖市建设厅（建委）、计划委员会、监察厅（局）、水利厅（局）、交通厅（局）、通信管理局，民航各地区管理局，青藏铁路建设领导小组办公室，青藏铁路公司筹备组，上海、济南铁路局，铁道部工程管理中心：
按照部际联席会商定的由八部委联合组织开展整顿和规范建筑市场秩序大检查的安排，以及《国务院办公厅关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的通知》（国办发[2001]81号）要求，全国整顿规范市场经济秩序领导小组办公室和建设部、国家计委、监察部、水利部、交通部、铁道部、信息产业部、国家民航总局决定，今年9月对部分省、自治区、直辖市整顿和规范建筑市场秩序的情况进行联合检查。现就检查有关事项通知如下：
一、联合检查的重点和主要内容
重点检查贯彻落实《国务院办公厅关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的通知》的情况。其主要内容是：
1.检查执行法定建设程序情况，重点是立项审批、规划许可、施工许可或开工报告等办理情况，实施规模与批准建设规模是否相符；
2.检查工程招标投标情况，重点是有无规避招标、规避公开招标和招投标弄虚作假等；
3.检查工程承包情况，重点是有无转包、违法分包、挂靠和无证、越级承包工程等；
4.检查工程建设技术标准（尤其是工程建设强制性标准）执行情况，重点是建设单位和勘察、设计、施工、监理企业有无违反工程建设技术标准（尤其是工程建设强制性标准）、降低工程质量等行为；
5.检查贯彻执行《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》情况，重点是有无违反规定搞地区封锁或部门保护等；
6.检查依法行政和严格执法情况，重点是政府主管部门对违法违规行为是否依法进行追究和实施处罚的情况等。
二、联合检查组的组成及检查对象
联合检查组由全国整顿规范市场经济秩序领导小组办公室和建设部、国家计委、监察部、水利部、交通部、铁道部、信息产业部、国家民航总局抽调有关人员组成。分七个组，由建设部、国家计委、水利部、交通部、铁道部、信息产业部和国家民航总局分别作为组长单位，由一名部级或司级领导同志担任组长，分别检查房屋建筑和市政基础设施、水利、交通、铁道、信息产业、民航工程项目。
第一组 组长单位：建设部
参加单位：全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、国家计委、监察部、水利部、交通部、铁道部、信息产业部、国家民航总局
检查对象：房屋建筑和市政基础设施项目
检查地点：北京、河北、河南
第二组 组长单位：国家计委
参加单位：全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、建设部、监察部、水利部、交通部、铁道部、信息产业部、国家民航总局
检查对象：国债项目
检查地点：黑龙江、吉林、辽宁
第三组 组长单位：水利部
参加单位：全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、建设部、国家计委、监察部、交通部、铁道部、信息产业部、国家民航总局
检查对象：长江干堤加固工程（包括基础防渗隐蔽工程）
检查地点：湖北、安徽
第四组 组长单位：交通部
参加单位：全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、建设部、国家计委、监察部、水利部、铁道部、信息产业部、国家民航总局
检查对象：江苏（润杨长江公路大桥、南京港龙潭港区Ⅰ期工程）、浙江（金华—丽水—温州高速公路）、安徽（合肥—安庆高速公路）
检查地点：江苏、浙江、安徽
第五组 组长单位：铁道部
参加单位：全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、建设部、国家计委、监察部、水利部、交通部、信息产业部、国家民航总局
检查对象：铁道项目（青藏、西合、宁启、胶新线2001年开工的4个工程项目)
检查地点：西藏、陕西、江苏、山东
第六组 组长单位：信息产业部
参加单位：全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、建设部、国家计委、监察部、水利部、交通部、铁道部、国家民航总局
检查对象：通信建设项目（检查两个电信运营集团公司，每个公司抽查两项2001年下半年至年底开工、投资在3000万元以上的工程项目)
检查地点：（信息产业部定）
第七组 组长单位：国家民航总局
参加单位：全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、建设部、国家计委、监察部、水利部、交通部、铁道部、信息产业部
检查对象：民航项目（广州新白云国际机场、西安咸阳国际机场扩建、青岛流亭机场扩建和攀枝花机场等工程项目）
检查地点：广东、陕西、山东、四川
三、联合检查工作程序
1.听取受检地整顿和规范建筑市场秩序情况的汇报，重点是贯彻落实《国务院办公厅关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的通知》的情况。
2.现场检查工程。包括查阅工程履行法定建设程序的资料，检查参建单位资质及工程管理技术人员资格，检验工程实体、材料以及其他有关资料等。
对于存在工程质量安全隐患和严重违法违规行为的，责成立即整改，并可要求有关部门依法做出处罚。
3.接受群众举报，并根据质量安全事故发生情况、群众举报投诉的重点问题确定增加检查的项目。
4.召开建设、勘察、设计、施工、监理、招标代理等有关单位的座谈会，听取各方对当地整顿和规范建筑市场秩序工作的意见、建议。
5.汇总整理有关资料，向当地政府主管部门反馈检查情况和意见。
6.联合检查组返京后，各组应当在10天内形成书面检查报告（包括当地整顿和规范建筑市场秩序情况、检查工程项目简况、查出的违法违规行为、处理意见、下一步工作建议，以及2-3个违法违规典型案例等）送建设部汇总。建设部将经汇总后的检查报告报送全国整顿和规范市场经济秩序领导小组。
四、联合检查的时间安排
联合检查组于9月初出发，9月下旬结束。各组到达检查地时间和行程另行通知。
五、有关要求
1.各地区、各有关部门要高度重视此次检查工作，提前准备好整顿和规范建筑市场秩序情况的书面汇报材料以及在建工程项目清单。
2.各地区在联合检查组到达的前三天，要在当地主要媒体公布举报电话，接受群众举报投诉。
3.检查组确定检查工程项目后，有关部门要通知该项目的建设单位及参与建设的有关单位，准备好有关材料。
4.各地区、各有关部门要按照廉政建设的有关规定，从简做好检查组的接待工作。
中华人民共和国建设部
中华人民共和国国家发展计划委员会
中华人民共和国监察部
中华人民共和国水利部
中华人民共和国交通部
中华人民共和国铁道部
中华人民共和国信息产业部
中国民用航空总局
二○○二年八月一日
建立一元化的国有土地制度
——集体建设用地使用权流转引发的思考
奚正辉
内容摘要
本文首先阐述了集体土地的分类，集体建设用地使用权流转的概念，流转的条件及程序，非法流转的后果，及目前国家对集体土地流转的政策规定。其次分别介绍了小产权房，宅基地转让，以租代征等集体土地的热点问题并进行了剖析。最后鉴于市场经济发展的需要，打破城乡二元结构，将土地利益归还给农民，建议将集体土地合并到国有土地，彻底解决集体建设用地使用权流转的问题。
关键词 一元化 集体建设用地 集体建设用地使用权流转 小产权房 宅基地转让 以租代征 二元结构
我国宪法对土地的所有权和使用权制度作了规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
土地从所有权分为：国有土地与集体土地。土地根据用途分为农用地、建设用地和未利用地。所以集体土地也可以分为三种：集体农用地、集体建设用地、集体未利用地。
集体建设用地的所有人是集体，但如何界定集体的概念？根据《土地管理法》第10条规定，集体可能有三种情况：村民委员会或村集体经济组织、村民小组与乡（镇）农村集体经济组织。
所谓集体建设用地使用权，是指使用权人依法从集体土地的所有权人处取得该集体建设土地的占有、使用、收益、处分的权利。
《土地管理法》第11条：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。由此可见，集体建设用地使用权是有使用权证书的，并且是由县级人民政府核发的。
本文着重讨论集体建设用地使用权流转引发的问题及建议将集体土地合并到国有土地来彻底解决集体建设土地流转的问题（即建立我国土地所有权一元化，取消集体土地制度）。
一、集体建设用地使用权流转的法律规定
1、集体建设用地使用权流转的概念
集体建设用地使用权流转，是指乡镇村各级农民集体经济组织或乡镇企业及个人依据土地所有权和使用权相分离的原则，将农村集体建设用地使用权通过出让、转让、出租、联营、作价入股等方式，有偿转让给其他单位和个人使用的行为，其实质是土地使用权主体的变更。
2、集体建设用地使用权流转条件及程序
有权申请使用集体建设用地的只有三种情况：兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设。《土地管理法》第43条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
而且以上三种情况使用集体土地进行建设，是有限制及要求的。首先，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划。其次，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。最后，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
目前法律规定允许集体建设土地流转的情况为：1、农村村民出卖、出租住房。但根据规定，其再申请宅基地的不予批准，而且根据国务院文件的规定，农村村民不能将宅基地的房屋出卖给城镇居民。2、符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的情形。
3、集体建设用地使用权非法流转的后果
《土地管理法》第73条：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4、关于集体建设用地使用权流转的政策
2004年12月21日，国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）
禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。
2006年3月27日，国土资源部下发了《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发〔2006〕52号）要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。
2006年8月31日，国务院下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发 [2006] 31 号）
农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。
2007年12月30日，国务院办公厅下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。 通过出租(承租)、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。对此，必须严格禁止，并予以严肃查处。国土资源管理部门要对“以租代征”的违法违规问题进行全面清查，并严格依法依纪处理。国土资源部要会同有关部门，根据农村经济社会发展变化的新情况，深入研究在依照土地利用总体规划、加强用途管制的前提下，完善对乡镇企业、农民住宅等农村集体建设用地管理和流转的政策措施。
2008年1月3日，国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。
5、农用地转为建设用地的手续
《土地管理法》第44条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。 其他建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。
二、当前集体建设用地使用权流转的热点及评析
1、小产权房法律问题研究
所谓的小产权房，也叫乡产权房，是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发。
小产权房最大的优势是价格便宜，只有相同位置商品房价格的40％至60％，而且买卖不要缴纳契税、物业费等使用费低廉。
小产权房正因为价格比较便宜，受到广大购房者的青睐。2007年对小产权房新闻报道非常多，主要集中在北京、河北等地，这也引起了国务院的重视。其实小产权房各个地方或多或少都存在，只是以前没有被大众所关注。2007年通过媒体集中报道出来，而且这些地方小产权房比较集中，问题比较严重，公开向社会销售。小产权房产生的根本原因是城市人口急剧增加，城市房价过快攀升，导致部分有购房需求的群体买不起市场上的商品房，只能退而求其次，去买小产权房。在用经济实力说话的今天，这些中低收入者选择小产权房，更多是无奈，而不是不懂法律。只有买到能够满足自己居住需求的房屋，才能安居乐业，居民的幸福指数才会提高。
小产权房的法律风险在于：①不能办理房地产权证，因为这类房屋是建在集体土地上的，没有缴纳土地出让金、没有规划许可证、施工许可证，故也不会有产权证。②不能正常出售，因为没有房地产权证，不能办理正常的过户交易，而且出售的价格也会比商品房低，而且不能在房地产市场自由流通。③有被拆除的风险，因为是违章建筑，如果和国家的规划相冲突，还很有可能被拆除，甚至业主也得不到拆迁安置补偿。④房屋质量差，因为没人监督，一些建设单位为赚钱会偷工减料，存在安全隐患。⑤售后保修难以保证。⑥不能合法继承，权利人去世后若要继承，公证机构与法院可能都不会受理。⑦不能贷款，购买小产权房不能贷款，只能一次性付清。⑧物业管理水平差，有些房屋甚至没有物业管理。