全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定


（2000年3月1日第九届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过）

为了履行宪法赋予全国人民代表大会及其常务委员会的职责，加强经济工作监督，促进国民经济持续、快速、健康发展，依据宪法和有关法律，总结多年来的实践经验，作如下决定：
一、全国人民代表大会常务委员会依法对国务院经济工作行使监督职权。
二、国务院编制的国民经济和社会发展年度计划草案、五年计划草案以及长远规划草案，应当在全国人民代表大会举行的一个月前，报送全国人民代表大会常务委员会。
三、全国人民代表大会会议期间，财政经济委员会根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，对计划草案和计划报告进行审查，并提出审查结果报告，经主席团审议通过后，印发代表大会。
四、财政经济委员会对年度计划草案和计划报告的审查重点是：编制的指导方针要符合全国人民代表大会批准的国民经济和社会发展五年计划以及长远规划；主要目标和指标要符合持续、稳定发展国民经济的要求；主要措施要符合加强宏观调控，优化经济结构，安排好国家重点建设，切实改善人民生活，积极促进就业，做好社会保障工作和可持续发展等要求。
五、对涉及面广、影响深远、投资巨大的国家特别重大建设项目，国务院可以向全国人民代表大会或者常务委员会提出议案，由全国人民代表大会或者常务委员会审议并作出决定。
六、在经济运行过程中，全国人民代表大会批准的年度计划、五年计划和长远规划必须作的部分调整，由国务院提请常务委员会审查批准。除特殊情况外，国务院应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议一个月前，将调整方案的议案报送全国人民代表大会常务委员会。
国务院应当在8月向全国人民代表大会常务委员会报告上半年计划执行情况。
经济运行发生重大变化时，国务院应当向全国人民代表大会常务委员会报告，作出说明。
全国人民代表大会常务委员会可以根据需要，听取并审议国务院经济工作方面的专题汇报。
全国人民代表大会常务委员会应当对国民经济和社会发展计划的执行情况进行监督，对计划安排的国家重点建设项目，可以根据需要听取国务院的工作汇报，进行监督。
七、同外国或者国际组织缔结、废除有关经济方面的条约和协定，凡依照中华人民共和国缔结条约程序法的规定，必须由全国人民代表大会常务委员会决定批准的，国务院应当向全国人民代表大会常务委员会提出议案，提请审议决定。
八、受委员长会议委托，有关专门委员会可以召开全体会议，听取国务院有关部门的专题汇报。国务院有关部门的专题汇报由国务院统一安排。
财政经济委员会应当在4月、7月和10月的15日前分别召开全体会议，听取国务院有关部门关于一季度、上半年、前三季度国民经济运行情况的汇报，并进行分析研究。
九、全国人民代表大会常务委员会会议审议讨论本决定所列事项时，国务院应当根据要求，及时提供相关的信息资料及说明，并派国务院负责人或者有关部门负责人到会，听取意见，回答询问。
专门委员会全体会议审议讨论本决定所列事项时，国务院有关部门应当根据要求，及时提供相关的信息资料及说明，并派有关负责人到会，听取意见，回答询问。
十、专门委员会在召开全体会议听取国务院有关部门汇报后提出的意见和建议，应当报告委员长会议，由委员长会议审议决定是否批转国务院及其有关部门研究处理，并将结果报告全国人民代表大会常务委员会。
十一、全国人民代表大会常务委员会开展经济工作监督的情况向社会公布，法律另有规定的除外。

　　为全面贯彻实施新修改的《刑事诉讼法》，公安部近日发布了全面修订后的《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《程序规定》），并与《刑事诉讼法》同步施行。《程序规定》在公安刑事执法的基本任务中写入了“尊重和保障人权”，并将“不得强迫任何人证实自己有罪”和“严禁刑讯逼供”写入总则。这对于规范侦查办案程序，防范与反制刑讯逼供，提供了有力的制度保障。据悉，2012年12月22日，来自公安部、最高检有关部门负责人及法学专家、律师等在北京市公安局和中国人民大学诉讼制度和司法改革研究中心主办的研讨会上，就刑讯逼供的防范进行了深入探讨（见2012年12月24日重庆法制报转载新华社报道）。表明刑事侦查的最高主管部门已经对刑讯逼供问题引起高度重视，预示着刑讯逼供的防范与反制工作将推进到一个崭新的阶段。

　　在笔者看来，刑讯逼供作为非法办案现象产生于刑事诉讼的侦查程序之中，理所当然地应致力于侦查环节的防范与反制。而刑讯逼供的屡禁不止，表明了防范与反制的艰巨性和长期性。笔者现就这一问题进行研究探讨，并望专家、学者与同行赐教。

　　一、防范与反制刑讯逼供之立足点：努力提升侦查人员的执法理念

　　分析刑讯逼供产生的思想根源，可以在侦查人员身上发现三种不正确的执法理念：

　　一是职权主义。职权主义是一种以我为是的官本位主义。在这种理念的影响下，可以随便动用公权处置私权领域的人和事，主要表现即为老子天下第一，我想怎么着就怎么着，我怎么着都是正确的，无视他人的合法权益。改变这种理念，就是要变职权主义为当事人主义，变官本位为民本位，变想怎么着就怎么着为依法办案依程序办案。公安机关本身兼具司法权和行政权双重属性，就侦查而言是司法机关，就治安等管理而言又是行政执法机关，但两种职权不能混用，不能在侦查的司法之中动用行政管理的命令手段去对待当事人。

　　二是有罪推定。有罪推定是封建制国家普遍采用的一种刑事诉讼原则，即在审判机关对被控告的人作出有罪判决之前，就将其视之为犯罪人。只要被控告之人不能证明自己无罪，就以有罪论之。这在欧洲中世纪最为典型（参见曾庆敏主编《精编法学辞典》310页）。中国封建社会的有罪推定可以在《唐律疏义•断狱》中找到记载，其“疑罪”条中即有“诸疑罪各依所犯以赎论”的规定即属有罪推定。由于我国刑事诉讼上有罪推定的历史相当长，因而对以后各时期刑事侦讯影响至深。时下最突出表现为两个方面，一是把嫌疑人当作犯罪人，认为不供述罪行就是拒不认罪，于是随便训斥甚至施以拳脚；二是只搜集有罪证据，对无罪的罪轻的证据不予搜集。为遏制有罪推定观念的蔓延，我国1996年修改的刑事诉讼法第十二条明确规定：“未经人民法院依法审判，对任何人都不得确定有罪”。这在一定程序上起到了遏制作用，但并未根绝，以致于佘祥林、赵作海等冤案不断发生，极大的损害了中国司法之形象。

　　三是轻信口供。口供在罗马法中被称为“证据之王”。在欧洲中世纪后期，被告人的口供被法定为完全证据，成为定案的主要证据。没有被告人的口供，一般不得定案，因而取得口供多系严刑拷打之结果。即使在中国，被视为“青天”的包公海瑞，也同样不乏严刑逼供的作法。我国1983年开始的全国性“严打”专项整治，在初期及中期阶段亦不乏其例，以致后来纠错的案件较多。虽后经长时间整改，情况大有好转，但仍然时有发生。办案人员轻信口供，行动上就会重口供轻其他证据的搜集查证，认为只要嫌疑人开了口就万事大吉。事实上，嫌疑人口供往往是有水分的，甚至可以误导办案人员促成冤假错案。河南赵作海故意杀人案件，庭审时主要是以赵作海在公安侦查阶段形成的9份认罪杀人的口供笔录定案的，结果是所杀之人又奇迹般地回到了离别已久的家中，令国人十分震怒。

　　空间的距离从来就不是问题，观念上的距离最为可怕。上列问题，反映了三种错误的观念，导致了刑讯逼供现象屡禁不绝。所以，防范和反制刑讯逼供，必须整顿办案思想，重树正确的办案理念。不如此，再好的防范措施皆无济于事。

　　二、防范与反制刑讯逼供之着力点：创新行之有效的制度防控机制

　　随着刑法、刑事诉讼法之大修，各级公安机关都在采取措施，改革侦讯制度，强化防范与反制刑讯逼供的力度，这是值得称道的。笔者认为，综合全国情况，以下制度机制，应作为防范与反制刑讯逼供的着力点：

　　一是隔离讯问机制。公安部监所管理局局长赵春光在12月22日北京市公安局与中国人民大学诉讼制度和司法改革研究中心主办的研讨会上介绍，为严格防范刑讯逼供，公安机关监管部门建立完善了提讯、提解、讯问室物理隔离和换押等制度机制。被羁押人被提训前后和押解出所及送返看守所时，严格实行体表检查制度。笔者认为这些制度设计有较强的适用性。实行审讯点的物理隔离，可以防止侦训人员与被讯问对象的直接身体接触，比如安装玻璃墙、设置视屏讯问装置等，既能让侦讯人员看得见被讯问对象的表情和情绪，又阻却了双方直接的身体接触，有效防范刑讯逼供的发生。提解制度的优化及返回体表检查有其制度的适用性，但笔者认为应当以就地讯问为原则，以个别异地提讯为例外，这样既可以减少提押环节，节约司法资源，又使监所内设的讯问室能置于监所管教人员及驻所检察人员的监视之下，防范效果应当更佳，而且这原本就是《刑事诉讼法》第一百一十六条第二款的直接要求。有报道称，目前北京市的看守所均在监区内设有专门的讯审室，在押人员与办案人员分别通过两条独立通道进入讯问室，各讯问室皆实行物理隔离。这种就地讯问方式是值得提倡的。

　　二是讯问监控机制。新修改的《刑事诉讼法》第一百二十一条已经明确规定，侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，可以对讯问过程进行录音或者录像；对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像。录音或者录像应当全程进行，保持完整性。这是刑事诉讼的程序立法首次规定讯问犯罪嫌疑人实行同步录音录像的制度要求，充分表明了国家立法机关对于防范与反制刑讯逼供，吸纳了社会反响，采取了立法规制。据记者对北京市看守所监区情况的了解，北京市的监区设立的讯问室，分别由办案部门和看守所的两套独立监控系统对讯问过程实行全程监督。笔者认为这个办法是可行的，也是有效的，即使办案单位的监控失灵、损坏或人为剪接，另一单位的监控仍然可供调用。另外，法律规定讯问监控分为“可以”和“应当”两种情形，“可以”实行监控是指一般刑事案件，“应当”实行监控则指可能判处无期、死刑及其他重大犯罪案件，实行无条件讯问监控。这并不是等于说一般案件就完全不实行讯问监控，只要条件具备、条件允许，仍然可以实施监控监督。

　　三是律师监督机制。按照《刑事诉讼法》第33条的规定，犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；在侦查阶段，只能委托律师作为辩护人。该条被称之为“律师介入提前”的立法规定，改变了原刑事诉讼法规定的律师只能在公诉机关提起公诉的阶段介入的情形。有理论称此为“辩护监督”，但一般辩护人不能介入侦查活动，只有律师能够介入，故笔者称此为“律师监督”。《刑事诉讼法》第三十六条和三十七条规定：“辩护律师在侦查期间可以为犯罪嫌疑人提供法律帮助；代理申诉、控告；申请变更强制措施；向侦查机关了解犯罪嫌疑人的罪名和案件有关情况，提出意见。”“辩护律师可以同在押犯罪嫌疑人（被告人）会见和通信。辩护律师会见嫌疑人（被告人）时不被监听。可以了解案件有关情况；提供法律咨询……”这是关于律师介入侦查阶段的权利与职责的立法规定，为保障被关押人员的正当权益，发挥律师对侦查活动的监督制约提供了法律依据。这一制度之功能若能充分发挥，对于防范和反制刑讯逼供必起重要作用。

　　四是检察监督机制。现今法律的完善已明显重视检察机关的法律监督职能，无论刑事诉讼还是民事诉讼，无论行政诉讼还是案件执行，法律均已明确规定了人民检察机关的法律监督职责。检察机关作为国家法律实施的监督机关，应当具有这种职能，更应当充分发挥好这种职能。监所检察是人民检察院的重要监督职能之一，专门设有驻监狱检察室、驻看守所检察室，专施对监管秩序的监督，以保障关押人员的合法权利。检察人员只要认真履行职责，定能有力防范和反制对犯人的粗暴虐待，对在押人员的刑讯逼供。根据笔者20年的刑事审判经历所知，驻监所检察人员最大的问题是不严格履行职责，因为看守所管教人员、公安侦训人员都是与检察机关长期打交道的人员，熟人之间面不过情，言轻了不顶用，言重了又得罪人，所以有些检察人员对管教虐待犯人、侦训刑讯逼供等不法行为往往睁只眼闭只眼。这种行为必须纠正，必须强化检察监督的质量。如果在检察人员眼皮底下发生了刑讯逼供，应当依法追究检察人员的渎职责任。

　　三、防范与反制刑讯逼供之管控点：构建内部问责与外部举报相结合的监督体系

　　孟德斯鸠在《论法的精神》中正告我们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到界限（阻力）的地方才休止。”此论用以对照侦查人员动用国之公权发生刑讯逼供现象并不为过。任何权力都离不开监督，侦查权更不能例外。

　　就一个社会而言，对司法、执法人员的监督不外乎两个方面，一是内部监督，二是外部监督。内部监督以纪律约束为手段，外部监督则以检举控申为途径。实践证明，这两种监督一旦呼应协调，配合有力，往往很起作用，不少腐败现象的暴露多出于此，而防范与反制刑讯逼供当然亦不例外。

　　从内部监督看，令人遗憾的是，公安机关内设的纪检、监察机构，似乎不大管办案人员在侦训之中侵犯嫌疑人员的人身权利，倒是对他们有否贪贿等行为十分认真；对他们在公共场所有失警官身份的行为紧追不放，处理也从不手软；而对于办案中的刑讯逼供方面的反映，对于只搜集有罪证据和罪重证据、不搜集无罪或罪轻证据等，往往不感兴趣。这是笔者从事刑事审判20年最明显的感受。而且，一旦因刑讯逼供出了人命，往往超常处理，要么下重手处置，以示对此类事件决不容忍；要么避重就轻处理了事，以示领导的仁慈与同情。1986年春夏之交，当时属四川管辖的奉节县吐祥区一农户芋角（干魔芋片）被盗，因临近湖北恩施州的某农民从房前路过，该区派出所将其带至派出所交待，但其拒不认罪，讯问人员吼道：“你放老实点，不然要吃大亏的”！随后将其关押，锁房下班。次日清晨发现该农民自缢死亡。该所所长卢某系从警30多年的老警察，一生为人厚道，工作任劳任怨，且又即将退休。由于要为此承担责任，恐怕连饭碗都难保，全局上下深为同情，请求县上“一委三长（即政法委领导和公检法主要领导）前往异地协调，言明此事难办，有如“挥泪斩马谡”。但人家的回答是：“只要真是‘马谡’，就当斩”！法律无情，最后被依法追究刑事责任。我们的内部监督平时很不到位，一旦出了事只能按责追究，这样的教训是深刻而沉痛的。

　　从外部监督看，主要重视群众监督、媒体监督、网络监督等力量。在群众监督方面，应注重构建民众举报的渠道畅通，倾听民众的呼声，重视检举内容的核实处理。刑事逼供的受害人与家属、亲戚及其律师、周围群众，一般对侦查人员的错误行为多有议论，一旦发现决不放过，坚持一查到底，并作出严肃处理，必对内部人员形成震慑力。前面提到的卢所长责任案件就是鄂州群众举报的，且直至举报到中央领导批示处理，地方岂敢怠慢。在媒体监督方面，现在的记者最活跃，几近无处不有，无处不在。湖北佘祥林杀妻案及河南赵作海杀堂兄案被澄清冤情，皆得力于媒体的报道呼应，这是一个十分了不起的力量，运用好了必起整肃队伍依法办案之效。另外，网络监督力量渐成强势，往往一人发贴，百站转贴，万人跟贴，速度快，推力强，影响大。重视这些科技含量的举报途径，必能产生奇效，使一切违法办案现象得以消声敛迹。

　　后语

　　侦查环节有效防范刑讯逼供之发生，使不构成犯罪的案件终结程序，使构成犯罪的案件移送审查起诉，即?惩?苏?鲂淌滤咚希??淌滤咚系娜?淘俗?峁┝吮Ｕ稀！缎淌滤咚戏ā纷魑??~诉讼程序保障之基本法，《程序规定》作为国家部颁规章、全国公安糸统的办案守则，此二者同步施行，在防范与反制刑讯逼供上，是对各级公机关的职责要求，也是对全体警官的办案指引，更是对全体侦查人员的履职保护。因此，侦查人员应当严格按照《刑事诉讼法》第一百一十八条的规定履行讯问职责：首先，应当讯问犯罪嫌疑人是否有犯罪行为，让其陈述有罪的情节或者无罪的辩解，其在陈述之中，一般不应打断或者干涉；其次，根据犯罪嫌疑人的陈述提出问题，侦查人员的提问必须如实回答。当拒绝回答时，侦查人员应当宣读该条的规定，进行解释说明，并告知其有责任回答问题。只有当侦查人员的发问与本案无关时，方可以拒绝回答；第三，侦查人员讯问犯罪嫌疑人时，应当告知犯罪嫌人如实供述自已罪行可以从宽处理的法律规定，并当场宣读法律，或交其自已阅读，使之明确法律的规定，端正自已的态度，如实阵述犯罪事实并如实回答问题。这比刑讯逼供的作法胜算得多，也管用得多。

　　（作者单位：重庆市奉节县人民法院）