江苏省经贸委


江苏省经贸委关于印发《江苏省化工行业生产管理规范》的通知



　 苏经贸行业〔2008〕280号 2008年4月3日



　　

各市经贸委（经委）：

　　为加强我省化工行业生产管理制度建设，推进全省化工行业管理创新，提高化工企业生产管理水平和事故防范能力。现将我委研究制订的《江苏省化工行业生产管理规范》印发给你们，请认真贯彻执行。



　　

　　 江苏省化工行业生产管理规范　　



　　 第一章 总 则



　　第一条 为贯彻落实国家相关法律法规，在全省建立健全化工行业生产管理制度，特制订本规范。

　　第二条 江苏省内所有从事化工产品生产、储存、经营、研究等活动的企业，应遵守本规范。

　　第三条 全省化工企业除贯彻执行本规范外，还须遵循国家相关法律、法规和技术标准的有关规定。



　　 第二章 原料储运与使用管理



　　第四条 储存化学物品要严格执行配装规定，不可配装的必须隔离。备料性质相抵触的不得放在同一区域；氧化剂或具有氧化性的酸与易燃物品不可同存一库；盛装性质相抵触气体的气瓶不可同存一库；炸药与起爆器材不可同存一库；放射性物品、剧毒物品与其他危险物品不可同存一库。

　　第五条 遇水燃烧、易燃、自燃和液化气体等化学物品不可存放在低洼仓库或露天场地。自燃、易燃化学物品的堆垛要置于温度较低、通风良好的场所，并设置通风降温装置和消防安全设施。

　　第六条 储存易燃、易爆化学危险物品的地方必须有明显标识，将闪点、熔点、自燃点、爆炸极限、毒理性质等理化数据，以及防火、防爆、灭火、安全运输、泄漏应急措施等注意事项标注在醒目的标识牌上。

　　第七条 各种承压储罐的设计和使用必须符合我国法律、法规、安全技术规范的有关规定。储运易燃、可燃液体用的管道、绝热材料、装卸栈台、安全梯和管架等必须采用阻燃自熄材料建造。罐区内不得穿越与储罐无关的管道和电缆。罐区防火（护）堤的排水管应设置隔油池或水封井，并在出口管上设置切断阀。储罐上应安装防雷、防静电装置。

　　第八条 危险化学品装运人员必须根据装运物的性质，佩戴相应的防护用品。装运时要注意标志，轻装轻卸，堆放稳妥，严禁摔拖、重压和摩擦，不得损毁包装容器。

　　第九条 禁止用叉车、铲车、翻斗车等搬运易燃、易爆危险物品。运输强氧化剂、爆炸品及用铁桶包装的一级易燃液体必须有安全可靠的措施，不得使用铁底板车及汽车挂车。禁止用小型机帆船、小木船和水泥船装运遇水燃烧物品及有毒物品。运输散装固体危险物品，要采取防火、防爆、防水、防粉尘飞扬和遮阳等相应的防护措施。

　　第十条 爆炸物品随用随领，领取数量不得超过当班用量，剩余物料要及时退回。应根据生产需要明确规定爆炸物品的存放时间、地点和最高允许存放量。

　　第十一条 容易发生泄漏的易燃、易爆、剧毒物品生产装置应设有能迅速停止进料、防止泄漏的设施，并具有捕集、中和、解毒流失危险物品的方法。能相互引起化学反应发生新危害的废物，严禁混合排放。

　　第十二条 拆除的设备（容器）必须清洗管道内残存的危险物品，验收合格后方可报废。报废的压力容器和管道应依法向原登记机关办理注销手续。生产过程中产生的化学危险物品废渣等固废物要按有关规定统一处理，不得随同一般垃圾运出。

　　第十三条 剧毒物品的包装箱、袋、瓶、桶等必须严加管理，由具备资质的物资部门统一回收，登记造册，专人负责管理。化学危险物品和放射性物质等废弃物的报废处理，必须预先提出申请，制订周密的安全保障措施，并经当地有关部门批准。



　　 第三章 工艺操作与设备维护



　　第十四条 操作人员必须经过系统的技能培训，取得相应资质方可持证上岗。操作时必须严格执行生产工艺操作规程和安全管理制度，不得擅自改变工艺指标。改变或修正工艺指标，须有企业生产技术负责人审批下达的书面通知。要严格执行交接班制度，按时做好生产记录，不得擅自离开工作岗位，不得在生产装置处在异常状态时进行交接班。

　　第十五条 操作人员不得踩踏操作现场的管道、阀门、电线、电缆架、仪表管线等，不得随意拆卸和解除安全附件和联锁等装置，不得切断声、光报警信号。检查高毒、剧毒物料使用部位时要安排专人全程监护。无关人员不得进入操作现场和动用生产装置。

　　第十六条 开车前要经过生产、设备、安全、环保等部门共同确认符合开车条件，确保各种原辅材料供应齐备，机电设备和电气仪表状态良好，阀门开闭、盲板抽加、保温保压等情况正常，各项安全措施到位，消防设施完好，通讯联络畅通。危险性较大的生产装置开车前要做好应急准备。初次进料开车前要通知消防和医务等人员到场。

　　第十七条 开车时要严密注意工艺变化和设备运行状况，加强各工艺岗位间的沟通联络，严格执行操作工艺规程，发现异常现象，立即通知有关岗位协调处置。情况紧急时要按照应急预案中止开车，严禁强行开车。停电、停水、停气（汽）时，要防止出现系统超温、超压、跑料及机电设备的损坏。

　　第十八条 停车时要根据停车方案的规定步骤，按照先高压、后低压的顺序进行系统降压。需要保压、保温的生产装置（容器），要按时记录停车后的压力和温度变化。冬季停车要采取相应的防冻、保温等措施。大型传动设备停车要先停主机、后停辅机。用于紧急处理的自动停车联锁装置不可用于正常停车。

　　第十九条 检修设备人员要具备相应资质，配备必要防护器具。没有达到安全检修条件不得进行设备、管道拆卸作业。检修传动设备及其电气设备要先切断电源，并经两次起动复查无误后，在电源开关处挂上禁止启动牌或上好安全锁卡。

　　第二十条 检修设备人员必须严格遵守本工种安全技术操作规程。焊接作业要确保焊炬和控制阀严密可靠，氧气减压器灵敏有效，气体软管耐压合格。抽加盲板作业要先建立盲板分布和编号档案，指定专人按编号确认封堵部位无误方可抽加盲板。检修过程中出现突然排放危险物料等情况要立即停止作业，迅速撤离现场。

　　第二十一条 安装检修工程项目的施工方案中，动土、拆除、爆破、水下及深坑作业等特殊工程要编制单项施工技术方案，经批准后方可开工。检修设备前必须按规定办理检修任务书审批手续。检修项目负责人要按任务书要求进行技术交底，落实检修安全措施。特种设备的安装、改造和维修，应向特种设备安全监督管理部门申请办理开工告知手续。特种设备使用企业应按规定办理注册登记。

　　第二十二条 进入设备（容器）内检修前要置换通风，取样分析密闭空间中有毒有害物质的浓度、氧含量等，检验合格方可作业。设备内要有足够的照明，照明灯具必须符合防潮、防爆等安全要求。进入设备前要进行必要的安全隔绝，切断动力电，穿戴适用的个人劳动防护用品、防毒器具，安排专人在设备外监护，并有抢救后备措施。作业过程中至少每隔4小时取样分析一次，发现检修作业条件发生变化，并有可能产生危险时要立即停止作业，迅速撤出人员。

　　第二十三条 高处设备检修时，作业人员必须系好安全带，戴好安全帽，随身携带的工具、零件等必须装入工具袋。在邻近有带电导线的场所作业时，要与带电导线保持安全距离。在易散发有毒气体的厂房上部及塔罐顶部作业时，要安排专人进行现场环境监护。吊装设备时严禁超负荷吊装，不得利用厂区管道、管架、电杆、机电设备做吊装锚点，打吊装地锚桩前必须经所在部门技术人员确认，防止误损地下设施。

　　第二十四条 设备检修完毕后，要检查设备管道内有无异物，所有安全设施和盲板要恢复正常状态，并按规定进行水压或气密试验，做好记录备查。工业蒸汽（水）管道与生活用汽（水）管道必须分开，用途不同的工作气体（液体）管道要防止窜通。检修人、监护人、使用部门负责人共同检查确认无误后方可封闭设备孔。检修设备按规程试运行合格后，生产和检修双方要办理交接手续，检修竣工资料归档保存。



　　 第四章 计量控制与质量管理



　　第二十五条 企业要严格执行国家计量法规，建立健全企业负责人、车间负责人、计量员组成的三级计控管理体系。企业要结合实际，制订最高计量标准，经计量主管部门审定后，作为企业内部开展计量检定统一量值的依据。

　　第二十六条 企业要严格按规定要求配备计量器具，配备率应满足生产工艺要求，不低于行业配备规范。计量器具要实行统一管理，建立台帐、档案，妥善保存计量器具使用、维修、检定等原始技术资料。

　　第二十七条 企业要加强计量器具和数据管理，计量器具必须按规定由计量机构检定，有合格证书和完整的技术档案。精密仪器设备要有专人管理，并指定专人操作使用。各类计量数据可采取随机抽样、核实、溯源等方法监督抽查，确保原始检测数据准确可靠。

　　第二十八条 企业必须设立质检机构，承担企业生产过程的检验任务，负责出厂产品的质量监督。质检机构应配备必须的检验、检查和专业管理人员，各类人员的数量、技术水平和工作能力应与承担的质检任务相适应，必须经过培训考核合格方可独立工作。

　　第二十九条 企业质检室的环境条件（如粉尘、烟雾、振动、噪声、电磁辐射等环境和照明、电力、温度、湿度、设备布置等工作条件）要与其检验业务的技术要求相适应。质检机构及车间、班组配备的仪器设备性能和精度必须满足质检需要。

　　第三十条 企业质检机构按规定取样分析生产原料，签发检验合格证明方可投放使用。生产过程中的控制分析和半成品检验，由车间、班组质检人员严格按检验规程和工艺要求，定点、定时、定项目进行。出厂成品必须经企业质检机构按产品质量标准检验合格，签发产品质量合格证方可入库或出厂。



　　 第五章 节能降耗与环境保护



　　第三十一条 重点耗能企业应贯彻执行国家的节能法律法规，建立和完善节能管理机构，设立能源管理岗位，明确节能工作岗位的任务和责任，为企业节能工作提供组织保障。

　　第三十二条 企业要加强能源统计，建立健全原始记录和统计台账，定期进行能耗分析。重点耗能企业和产品应开展能量平衡和能源审计，实行综合能耗和单项消耗考核。

　　第三十三条 企业应建立节能奖惩制度，对推广应用节能新技术、新工艺、新设备和新材料，淘汰高耗能落后工艺、技术和设备，在节能发明创造工作中取得成绩的给予奖励，对浪费能源的给予惩罚。

　　第三十四条 新建、改建、扩建化工项目要开展能源评估工作，按照节能设计规范要求进行设计，采用先进适用和成熟可靠的化工节能新技术、新工艺、新材料。能源消耗必须达到国家设计规范、准则中的节能要求。

　　第三十五条 企业应确定清洁生产实施责任部门和责任人员，明确清洁生产目标，制订清洁生产实施方案，开展清洁生产审核和环境管理体系认证，实施清洁生产改造项目。

　　第三十六条 企业必须采取有效措施对“三废”进行治理。有恶臭气体或粉尘排放的设备必须采取密闭、负压、除尘、净化回收等措施。废水必须在清污分流的前提下进行有效处理。处置含有可溶性毒物的固体废物（渣）时，必须采取防渗漏措施，严禁不加处理埋入地下或倾入水体。

　　第三十七条 新建、扩建、改建和技术改造项目必须开展环境影响评价工作，设计单位应具有相应资质。执行环保工程与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的规定，各类污染物排放浓度和总量必须达到国家或地方人民政府规定的标准。



　　 第六章 防火防爆与防尘防毒



　　第三十八条 企业应结合生产实际界定禁火区。禁火区内禁止随意动火，临时性动火须经批准方可作业，并有防火隔绝措施。禁止使用撞击易产生火花的工具，禁止穿着能产生静电火花的化纤织物工作服和带铁钉的工作鞋，禁止在高压线下堆放可燃物。临时性动火作业完成后，必须消除残火，确认无遗留火种方可离开现场。

　　第三十九条 企业应设置固定动火区，并设立明显标志，落实专人管理。固定动火区宜设置在易燃、易爆区域主导风向的上风向，距易燃、易爆厂房、罐区、设备、阴井、排水沟、水封井等不应小于30米。固定动火区内不准放置易燃、易爆、可燃物和其他杂物，并须配备消防器材。正常生产放空时，可燃气体不应扩散到固定动火区内。室内固定动火区应以实体防火墙与其他部分隔开。

　　第四十条 易燃、易爆工艺装置必须设置超温、超压检测仪表和报警安全联锁装置。可燃气体（蒸汽）有可能泄漏扩散处必须设置可燃气体浓度检测报警装置，放空管出口处必须设置阻火器。因反应物料爆聚、分解造成超温、超压可能引发火灾、爆炸危险的设备，必须设置带有降温装置的自动和手动紧急泄压事故排放处理槽。所有自动控制系统必须同时并行设置手动控制系统。

　　第四十一条 易燃、易爆厂房、仓库和装置与高压线间距必须大于高压线塔杆高度的1.5倍。生产中使用过的油棉纱、油纸等易自燃擦洗材料，应随时放入有盖的铁制专用容器内，并存放在安全地点，定期清除。有易燃、可燃物的设备、管线、容器等应清除沉积物，清洗与置换分析合格后方可动火。可能与易燃、可燃物相通的设备、管道等部位的动火，应加堵盲板，与系统彻底隔断。

　　第四十二条 输送易燃物料的流速应根据输送管径和介质电阻率适当控制，防止产生静电。有可能突然超压或瞬间分解爆炸的生产或贮存设备必须安装爆破片（防爆膜）。生产装置、建筑物、构筑物、罐区工业下水的出口处，必须按规定设置切断阀，防止易燃、易爆物料突发性大量进入下水系统。易燃、易爆气体安全阀和放空管的导出管必须置于室外，导出管要高于建筑物2米以上。

　　第四十三条 企业内部设置的固定式消防设施要安排专人管理，并制订操作规程和管理制度，定期进行检查和试运行。消防器材要设置在取用方便和安全位置，做到定点摆放、定型号和用量、定专人维护管理，不准挪作它用。严禁在防火间距、消防通道内搭设建筑物、构筑物或堆放各类物资。

　　第四十四条 化工生产要加强通排风，散发的有害物质要采取净化和回收利用等措施进行处理，未经处理或处理达不到标准的，不得随意排放。达不到国家规定的工业卫生标准、尘毒危害严重的作业，要限期整改，经过整改仍不达标的，要停产整顿。有毒、有害物质的生产过程，应采用密闭设备或隔离式操作。

　　第四十五条 各种防尘、防毒设施，未经批准，不得停用、挪用或拆除。对可能产生有毒、有害物质的工艺设备和管道，要加强维护，定期检修，保持完好，杜绝跑、冒、滴、漏。有毒、有害物质的包装，必须符合安全要求，防止泄漏扩散。有粉尘或毒物的作业场所必须及时清理。

　　第四十六条 生产或使用有毒、有害物质的车间应成立抢救组，并备有急救箱。100人以下的车间至少有2名兼职救护员。100人以上的车间至少有4名兼职救护员。有腐蚀性的物料或有能使皮肤吸收毒物的生产车间（岗位），除配备足够适用的防护用具和急救药品外，还应设有喷淋、清水池等冲洗设施。

　　第四十七条 采取有效防护措施，减少操作人员与尘毒物料接触。接触有毒、有害物质的操作人员应定期体检，并建立健康监护档案。从事有毒、有害物质作业的岗位人员可实行轮换、短期脱离、缩短工时、进行预防性治疗或职业性疗养等措施。患职业禁忌症和过敏症者应及时调离。



　　 第七章 事故防范与安全生产



　　第四十八条 企业要结合实际和季节特点，做好电气运行事故预防工作。电气作业人员上岗，应按规定穿戴劳动防护用品和正确使用符合安全要求的电气工具。在高压设备和大容量低压总盘上进行倒闸等作业，应由两人执行，并由技术熟练人员担任监护。电气作业人员必须经过专业培训、考核合格、持有电工作业操作证。

　　第四十九条 电气运行现场要备有安全用具、防护器具和消防器材等，并定期检查核验。雷雨天气巡视室外高压设备，巡视人员要穿绝缘靴，且不得靠近避雷装置。检修电气故障时，确认停电后要在电源开关处上锁和拆下熔断器，同时挂上“禁止合闸、有人工作”等标示牌。必须带电检修时要采取可靠的安全措施。

　　第五十条 安全装置和防护器具要有专人管理，定期检修、校验，并将检修、校验情况载入档案。安全装置不准随意拆除、挪用或弃置不用，因检修拆除的，检修完毕后必须立即复原。各种防护器具要定点存放在取用方便和安全的位置。

　　第五十一条 企业要建立全员安全教育制度。企业法人必须接受全面的安全教育，增强安全意识和法制观念。所有职工必须经过厂、车间（科）、班组（工段）三级安全教育，定期参加安全生产培训和遵章守纪教育，培训考核合格方可上岗。特种（设备）作业人员必须进行系统的理论知识、操作规范、安全生产培训，取得特种岗位操作证方可上岗。

　　第五十二条 企业要建立健全安全评价制度和安全生产应急体系，制订《安全生产事故应急处理预案》，定期进行事故防范检查，查出的事故隐患要逐项分析研究，落实整改措施。发生事故时，现场要设警戒线，抢救人员要佩戴防护器具。发生有害物质大量外泄或火灾事故时，必须严格按照应急处理预案开展各项抢救工作，妥善处理，防止事故蔓延扩大。

　　第五十三条 追查事故责任必须坚持事故原因没有查清不放过，事故责任者没有受到教育不放过，事故责任者没有受到处理不放过，没有防范措施不放过，认真吸取事故教训，落实防范整改措施，防止事故再次发生。企业各项事故防范和整改措施的落实情况要接受工会和职工监督。



　 第八章 厂区交通与车辆管理



　　第五十四条 为保障厂区交通运输安全，企业应制订厂区交通管理细则。厂区交通路、单行道、交叉道、厂门、弯道、坡道，以及禁止各种车辆停放场所等，均应结合厂区具体情况设置信号标志。厂区内的限制路只允许安全车辆通行，其他车辆须经批准方可通行。消防车、救护车专用的管制路禁止其他车辆停留。限制路和管制路必须设置明显的警示路标。

　　第五十五条 厂区内交通道路应平坦畅通，路侧要设下水道（明沟应加盖），并定期疏通。禁止向路面排放蒸汽、烟雾、酸碱等有害物质。冬季积聚的冰雪要及时消除。禁止在交通要道和消防通道上堆集物资、设备，禁止在路面上进行阻碍交通的作业，因生产需要必须临时占用或破土施工时必须经过批准。

　　第五十六条 厂区内所有机动车辆应遵守特种设备安全技术规范的有关规定。企业车辆管理部门要建立机动车辆、小型车辆和特种车辆保养修理制度，定期进行小修、中修，实行三级保养，严格车辆的质量检查，杜绝失检和漏修，达不到安全行驶要求的车辆不得使用。企业自备专用罐车不得任意改装。

　　第五十七条 企业的机动车辆严禁超载。装载散装、粉状或易滴漏的物品要封盖严密。机动车和非机动车载物不准“超长、超宽、超高、超重”。货运机动车不准人、货混载。大型货运机动车除驾驶室和车厢内可乘坐额定人员外，驾驶室顶、脚踏板、叶子板等其他部位不准载人。



　　 第九章 附 则



　　第五十八条 江苏省化工企业应根据本规范，结合实际情况，制订或修订本企业的生产管理制度，企业的生产管理制度不得与本规范相抵触。

　　第五十九条 本规范由江苏省经济贸易委员会负责解释。

第六十条 本规范自2008年6月1日起施行。
法律运作背后的潜规则研究

杨玉豪
（五邑大学 政法系，广东江门 529020）

摘要：潜规则渗透到法律运作过程的情形经常发生在司法实践中，其主要原由在于目前司法体制的行政化运作和法律主体追求利益最化大，追求利益最大化是每个人的行为目标，本身无可厚非，司法体制的缺陷却可以通过司法改革来纠正。消除潜规则影响法律运作的重任不可避免地落在改革司法体制上，建构外部独立于立法权和行政权、内部独立于上级法院和法院行政长官的司法体制，使法律在封闭的环境下运作，堵住潜规则入侵的突破口。
关键词：潜规则；司法体制；行政化；司法独立
中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：

法律作用于社会生活理想的形式莫过于法律关系能纯粹地转化为社会关系，以法律关系为基础建构法律调整范围内的社会关系。但在司法实践中，既有法律规则直接转化为社会规则的情形，又有大量隐藏在法律背后的潜规则影响法律运作，发挥实际作用甚至取代法律的情形。在法律实践中，“打官司就是打关系”、“谁给钱多谁就赢”、“官司未进门，双方都托人”等潜规则经常影响正常的司法运作,“公事私办”、“走后门，拉关系”常常发生在法律的运作场。大量的潜规则的入侵，扭曲了法律从抽象规则到具体规则转变，法律期望构架的社会秩序渗入了潜规则的痕迹，法律规则的统治事业变成了潜规则较劲的场域。

一、潜规则开启法律运作之门的缘由

理想的法律运作应该是封闭的，司法活动严格按照法律规则和程序预设的路径走完从抽象规则到具体规则的过程，无需潜规则补充。潜规则之所以能开启法律运作之门的原因有很 多，有学者把原因归结为现实法律制度和体制的欠缺，从而不能建立起各种保护屏障和隔离物，以抵制潜规则对法律实施所造成的恶劣影响。[1]制度和体制的缺陷固然给潜规则的入侵创造了客观条件，但如果法律主体没有利益诉求，追求法外利益，潜规则也不会渗透到法律机体内, 潜规则影响法律运作的场合必然发生在制度缺陷难以防预和法律主体的主观刻求两者相结合的情况下才会产生。
（一）司法体制的行政化运作滋生的弊端使法律不能在封闭环境下运作为潜规则的渗透开
启了后门。目前，我国司法体制设置与行政权有着千丝万缕的联系，各级法院由各级人民代表大会产生并对其负责，司法管辖区与行政区域保持一致，财政权、人事权由各级政府掌控。法院高度依附于行政机关，不得不听命于政府，行政权力普遍干扰法院审判已是众所周知的事。如有学者指出，法院的财权、人事权掌握在行政部门，司法工作常常受到行政的掣肘。不仅如此，与行政权紧密相连地方党委任意干预现象也比较严重。一些地方的党委在事关本地区局部利益问题上，往往以党委“指示”来干预法院，政法委员会成了司法机关“联合办公”的机关。[2] 另一方面，法院受制于地方政府，容易产生司法地方保护主义和长官意志干预法院审判的弊端。地方司法机关往往以为改革开放护航为借口用司法权偏袒一方当事人，对外地当事人起诉的案件不及时立案，裁判结果明显对外地当事人不利，对外地当事人的胜诉不予执行等。[3]（P170）法院除了受制于政府部门外，在层级设置方面，上下级法院的审判界线并不十分明显，上级人民法院可以审判下级人民法院管辖的第一审案件，下级法院也可以向上级法院请求移送自己管辖的第一审案件，上下两级法院的审判界线不是十分明确。上下级法院审判界线的模糊事实上使案件的审判的决定权落到上级法院手中，它们之间的关系更象行政机关之间的上下级关系，而不是审判职权的分工。再加上上级法院是下级法院的上诉审法院，下级法院在审判过程中往往会先向上级法院请示，征求上级法院的审判意见，以减少发回重审的机率。特别对一些“吃不准”的案件，向上级法院请示已成为下级法院的认为是理所当然的做法。所以，我国法院层级的关系更多地是行政意义上的关系。
在法院内部设置上，审判庭分为一般分为经济庭、刑庭、民庭等若干个审判组织，院长主管全院的审判和行政工作，副院长按不同的庭分管某一法庭的审判工作或兼管党务、后勤、财务、人事等一些“杂务”，庭长、副庭长则负责本庭的具体审判工作，审判长、审判员、助理审判员负责具体案件的审理。在这一制度安排下，负责具体判案的法官事先要把案件的情况及司法意见呈报庭长、主管副院长逐级审批，对疑难案件或有争议的案件还会上报院长、进入审判委员会讨论。甚至院长可以直接依据有关法律或在某些情况下依其行政管理职权直接干预案件。[4]（P74-75）再加上法院院长还可以实际上决定法官的任免、职务变动、职称与否、辞退等事关法官切身利益的行政事务，院长的行政职权影响法官审判是显而易见的。法官也因为院长手中掌握这些行政事务权而不敢擅自断案，审判之后往往经由合议庭拟制判决意见呈送院长、副院长签发，最终的判决结果必须得到院长的首肯。科层制的法院运作体系对落实主审法官责任制构成极大的挑战，审判工作很难摆脱法院内部行政权力的控制，“审的不判，判的不审”大体上描绘出了目前法院审判工作的实际情况。
法院外部不独立，受制于地方政府部门，容易产生司法地方保护主义和行政长官干预司法运作的行政化倾向。在司法地方保护主义干预下，地方性规则潜入了司法审判活动中，地方的土政策、地方的文件效力往往高于法律法规的效力，甚至取代法律法规的审判。行政权力干预司法活动的表现形式则更为复杂，也更加常见，特别是一些重大案件的审判，在地方政府的压力下，法院在判决之前都会向行政长官请示，征求地方政府部门的意见，行政首长的指示、批示在很大程度上左右着法院的审判。地方保护主义和行政长官的干预，使地方性的规则和长官意志渗到案件的审判中，本来按法律规则审判的案件在行政权力干预下异化，偏离法律规则的目标，异化为潜规则。在行政权力的干扰下使潜规则很容易渗到的法律的运作中，一些不应形成法律关系的社会关系在行政长官干预司法机关审判下而形成法律关系，即“私事公办”，一些本应形成法律关系的在干预下异化为其他社会关系，即“公事私办”。
同理，法院系统的层级设置的行政化和内部运作的行政化，使法院和法官不可避免受到来自上级法院的行政压力和本级院领导的行政权力影响，法官不可能完全排除这些来自司法机关内部的行政权力的干预完全按法律规则审判。法院系统的行政化运作不可避免导致行政权力渗到司法审判活动中，手中握有行政权力的院长、副院长、庭长、副庭长在审判中比普通法官更在审判中更有“优势”，他们只要有必要或愿意，即可发挥这种“优势”，影响法官的审判工作。而在法律框架内干预法官的审判是没有多大意义的，最多也就是司法意见的不统一，干预者的预期收益只是智识上的收益，对干预者而言没有多大的动力非得要坚持自己的审判的意见。负责审判案件的法官也可以顶住法律框架内的干预，因为这仅仅是法律意见的不统一，业务上的分歧，不涉及原则上的问题，通过沟通容易达成共识，即使达不成共识，也可以保留各自的司法意见。院长、副院长等这些掌握行政权力的法官一般也不会在审判中一定要体现自己司法意见，以免给下属专断、不开明的印象。真正干预法官审判的情形主要发生在法律框架外，以非法的方式干预法官的审判，使法官不能依法审判。这种干预总是在某种目的支撑下实施的，不再是业务上的分歧，也不是司法意见的不统一，而是掌握行政权的法官利用权力把审判意见传达给审判法官，因而是强有力的，审判法官往往很难拒绝。上级法院或本级法院的领导在法律框架外干预法官审判主要出于为当事人谋求某种法外利益，在当事人“关系”、“后门”、“金钱”等潜规则的作用下，干预法官审判的很容易发生在司法实践中。而也正是法院系统内部的行政化运作方式，没有行政权的法官不太可能敢把潜规则引入司法活动中，因为谋求法外利益，在审判中“做手脚”，必须有行政权力的保护，否则很可能付出降职、开除公职的代价，普通法官一般不会冒这样的风险。所以，行政化的司法体制给上级法院和本级法院的院长、副院长等干预法官审判设置了制度的便利，潜规则入侵司法审判活动的后果及风险都转嫁到了审判法官头上。即使出了问题，启动错案追究制，责任最终还是由审案法官承担。
（二）法律主体寻求自身利益最大化是潜规则影响法律运作的主观原因。司法体制设置行政化的缺陷是潜规则入侵法律的客观原因，法律主体追求利益最大化则是主观因素。主体行为寻求自身利益最大化不仅限经济领域，经济学中的经济人假设早已从经济学领域扩展到法学、哲学、逻辑学等学科。的确，人们在面临各种行为方案选择时，总是倾向利益最大化的方案。人们的这一特性在经济学领域被称为经济人。这一概念已成为经济学的基石，毫不夸张地说，经济学理论都可追溯到经济人假设上。在经济学领域取得极大成功的经济人概念引入法学分析法学问题早已不是新鲜的事。六七十年代科斯在如今被引用多论述少的经典文献《社会成本问题》提出的科斯第一、第二定理标志着经济人假设被引入到法学中。其实，作为规范社会生活的法律规范要求人们“应当如何”的规则，经济学是研究人们实际如何，经济人假设是在观察大多数仍然人行为后所作的“实质性”概括。一个是研究现行规则及其改进，一个是研究现行行为及其随规则变化约束条件变化的规律。人们的实际行为影响到规则的制度并为如何制定规则提供可靠的实证规律，规则则保障人们正常的行为不受外来因素干扰和破坏，行为与规则息息相通，互为互动，用于研究行为的假定同样适用于分析规则。正如考特所说，我们认为诸如最大化、均衡和效率之类的经济概念是解释社会，尤其是解释理性的人们对法律规则的反映行为的基本范畴，立法官员和受制于法律的人们的理性行为有多大，对法律的经济分析就有多大范围。[5]（P13）所以，追求利益最大化不仅在经济领域存在，在法律领域中同样存在，追求法律利益最大化几乎是每个法律主体的首选目标。表现在法律主体在法律框架下通过成本分析最终选择最优方案，总想享有更多的权利并力图摆脱义务，逃避法律责任。
然而，抽象的法律只概括普遍的社会关系，对千差万别的具体的、特殊的社会关系始终无法囊括，“法对于特殊性始终是漠不关心的。”[6]（P58）抽象的法律规则对具体的权利义务而言总是显得拙劣和粗糙，界定法律主体的具体权利和义务是法官的责任。在法律框架下的法律主体的权利和义务并不是十分明晰和清楚，只有将普遍规则应用到具体个案，当事人具的权利和义务才能真正确定。在适用法律过程中，法官选择的法律条款和自由裁量幅度对当事人而言意味着可以享有多少权利和承担多大的义务。如果当事人能影响法官选择法律条款和自由裁量朝着有利于自己的方向，就可以获得更多的法律权利，甚至法外利益。所以，法律的适用给当事人留下了实现利益最大化的空间。法律主体在追求利益最大化行为的驱使下，总是想方设法影响法官审判案件，希望法官选择对自己有利的法律条款和作出有利于自由裁量。对当事人而言，影响法官断案的手段是层出不穷的，行政干预、权力寻租、托人情、找关系、金钱美女贿赂等形式的潜规则便渗到法律的运作当中，影响着法律的正常运作，使法律的适用走了样。

二、潜规则的制度性消除

前文指出，潜规则影响法律正常运作源自司法体制的行政化运作和法律主体追求利益最大化，追求利益最大化是人的恒常特征。如果不是戴有色眼镜来评判，这一特征无可指责，它符合人的理性化行为。这样看来，祛除潜规则关键在于改进和完善我们的司法体制，“苍蝇不叮无缝的蛋”。如果司法的运作完全有能力抵制潜规则入侵，保持法律的封闭运作，潜规则就难以入侵。目前关于司法体制的改革著述颇多，涉及法院人事、经费、法院设置等外部改革，也包括法官、院长、审判委员会、合议庭法院的内部改革。最高人民法院还制定了五年改革纲要，指出改革要坚持以邓小平理论为指导，以建设社会主义法治国家为指针，以实现司法公正为目标。统观司法改革的各种论说和法院的态度，都意识到司法体制的改革有助于纠正司法不公、司法腐败，改革迫在眉睫，并为此设计了各种各样的具体方案。在我看来，司法的运作要摆脱行政化的方式从外部上须确立独立的司法体制，内部真正落实法官责任制，惟此才能消除潜规则的入侵。
（一）独立司法体制有助于抵御来自外部的潜规则渗透。司法独立的要义在于立法、行政、司法三权分开行使并相互制衡，其思想基础是国家权力容易被滥用，有损社会公正，需要以权力约束权力。的确，国家权力集中在某个机关容易产生暴政，公民的自由和权利将不复存在，确保社会正义不受侵害的唯一办法是行使国家权力的机关之间互相牵制，尤其是正义最后屏障的司法权行使不受任何机关和个人干涉。在我国，关于司法独立的问题在最近几年才被提及并迅速成为司法改革的热门话题。对如何建立独立的司法体制大多数观点持法院的财权、人事权应独立于地方政府，在全国建构起从中央到地方的垂直司法系统。这样的看法并不无当，但只涉及了司法权与行政权独立的一面，对司法独立的另一面即司法权与立法权的独立问题却鲜有提及。即使提到，要么含糊其词，要么还是坚持法院由人民代表大会产生并对其负责，接受人大监督的论调，没有明确提出司法独立还应包括与权力机关的独立。“权力机关对法院的监督是我国宪法所确认的最高的法律监督，也是保障司法机关独立公正行使权所必须的，甚至可以说是我国司法独立的内容的组成部分。”[3]（P118）有的学者甚至还提出了有限独立的司法体制，使司法机关从属于国家权力机关，对其负责，受其监督。[7]对这些论点我们可以解读为权力机关拥有法官的任命权和罢免权，法院和法官的审判工作受权力机关的监督，司法机关在权力机关的监督下才能独立行使司法权。很难想象，权力机关决定法官的任免并监督司法机关的运作这一制度设计能使司法独立运作，权力机关不是抽象的概念，而是由具体机构和人员组成，具有部门利益和个人利益，尤其是目前我们的人大代表大部分又是行政机关人员这一事实的情况下，权力机关本身又与行政机关有千丝万缕的联系，在司法实践中时常发生打着监督旗号行干预司法之事。即使抛开行政机关及行政长官干预司法运作，权力机关在这样的制度下同样地可以很方便地干预司法运作，难怪我国司法独立有有限独立说。
之所以在论及司法机关与权力机关关系时要么回避，要么持有限独立的原因在于我国宪法规定法院由权力机关产生并对其负责。在这一框架下，无论在理论上还是实践中都无法突破出司法权独于与立法权现状。对于这样的制度设计，出于主权者认为国家主权是一个整体，不能按孟德斯鸠的“三权分立”理论把国家权力进行分割，“三权分立”是资产阶级的民主，而不是人民的民主，担心把国家权力分为相互独立的三部分有碍于人民民主的实现。恰恰相反，暴政往往是权力过于集中的结果，现代民主国家不可能建立在权力集中的基础上，政治文明的国家必须使国家权力有所分工，把国家权力分为立法、行政、司法三种权力并交由不同的机关行使，在他们之间设计相互独立、相互制衡的运作方式正。实际上，我国宪法并没有规定权力机关高于司法机关，司法权不能独立于立法权。只规定司法机关由权力机关产生，对权力机关负责，接受其监督。其立法精神的真实含义应是立法权和司法权是两种相互独立、相互制约的权力，人民代表大会监督法院不能理解为干预法院的审判，法院对人民代表大会负责也不能理解为在人大的领导下开展审判工作。人大的监督权恰好体现了立法权对法院正确行使司法权的督促，防止司法权的滥用，把人大的监督理解为司法独立的组成部分和有限司法独立实乃误读宪法精神所致。所以，建构独立的司法体制应包括司法权独立于行政权和立法权两方面，司法权只独立于行政权对于真正意义上的司法独立还是不够的，在立法权和司法权独立问题上纠缠不清，或主张有限的司法独立都不可能建立起真正意义上的司法独立，司法独立的本意还应包括立法权上的独立。
在目前，潜规则能够从外部轻松地渗透到司法运作中，与司法不能独立于立法权有很大的关系，地方政府部门往往借变相的人大监督干忧法官的审判。一些地方长官在涉及到本地区、本部门的利益的案件中，往往可以通过案件协调会、通气会等形式指使法官按会议的决定审理案件，甚至地方官员个人也可以直接授意法官按其意志来审判，受制于人大的法院很难按法律的运作方式把握案件的审理。独立的司法体制可以改变司法行政化运作的现状，也是抵御潜规则入侵的重要途径，使法官可以在没有压力的环境完成法律的适用过程，堵住潜规则入侵的突破口。
（二）落实法院独立审判权和法官责任制有助于从法院内部消除潜规则的影响。我国诉讼法规定，人民法院审判案件不受任何组织、团体和个人干涉，由此确立了法院独立审判的原则。但对于承担具体审判工作的法官在审理案件过程中是否也排除任何组织、团体和个人的干涉却没有明文规定，按照我国目前的法院层级设置和案件管辖范围，以及法院内部的实际运作，法官在审理案件过程中，院长、庭长完全有可能利用手中的职权干预法官的审判，法官不能自主审判，法院的审判权也在很大程度上受制于上级法院。行政化的司法运作使法院独立审判原则难以发挥实效，给潜规则的入侵留下了隐患，解决之道在于改革法院的层级设置和审判制度，真正落实法官责任制。
作为行使裁判权的法院天然要求独立行使审判权，除了不受立法权和行政权的干扰外，法院的内部也不应该存在指导与被指导的上下级关系，上下级法院之间应有明确的职权定位。按我国目前的法院设置，四级法院的职权范围是模糊的，除了基层法院，都可以成为上诉法院和一审法院，上下级法院之间的审判范围没有明确的标准，事实上造成管辖范围的不清。上诉法院行政级别强化了上下级法院之间行政关系，上级法院经常“指导”下级法院的审判工作。这样一来，不同的法院其审判职权有了大小之分，下级法院的独立审判常受到上级法院的干扰。要改变法院行政化的运作的现状，必须改革法院的层级设置，参照巡回法院的模式建构全国的法院系统。在法院层级的设置上，撤消现行上级法院既是一审法院又是上诉法院的体制模式，设巡回法院负责上诉案件的审理，各省、市、区、县的法院按其驻地划定管辖范围，不再承担上诉案件的审理，各法院行使同一审判职权，最高人民法院负责司法解释和死刑复核，不直参加案件的审判。在审判方式上，改变科层的运作方式，实行谁审判谁负责的审判制度，强调法官的自主性，落实法官责任制，法官对自己审理的案件负责。院长、庭长行使审判权时和普通法官的审判职权同等，不得利用行政权力干预法官的审判，法官审判案件也无需向庭长、院长请示。审判委员会改为咨询机构，撤消其决定审判结果的权力，只负责向法官提供案件的司法建议。
非行政化的法院层级设置和法官责任制的落实能够从组织和个人两方面确保司法的独立性，独立的司法运作排除了来自法院系统的内部干扰，有利于防止上级法院和院长、庭长、审判委员会等干预法官的审判，封闭了法律运作场。法官可以在没有任何干扰的情况下适用法律，使法律适用过程纯粹化、技术化，排除非法律因素的干扰，把潜规则影响法律运作降到最低。

参考文献：
[1]杨解君.法律关系背后的关系[J].南京大学法律评论，2001春季卷：167-168..
[2]徐国忠.司法改革与司法独立[J].华东政法学院学报，2000，（2）：53-54.
[3] 王利明.司法改革研究[M].北京：法律出版社，2001.
[4]苏力.送法下乡，中国基层司法制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2002.
[5][美]考特.法和经济学[M].上海：上海三联书店，1994.
[6][德]黑格尔.法哲学原理[M].北京：商务印书馆，1996.
[7]方立新.司法改革的动因及其制度设计[J].浙江大学学报，2001，（5）：114.

Study on Potential Rule behind Law Running
YANGYU-hao
（Law Department Wuyi University，Jiangmen Guangdong 529020）
Abstract: Administrative justice system leads to potential rule penetrating into law， and the law agent that pursue maximal profit is also too. Everyone pursue maximal profit at his aim is one’s character，but the defect of justice system could be remedied by transforming. The task on which eliminate potential rule depends inevitably reformating justice system. If we had established justice system separating not only from legislation and administration, but also from superior court and its manager, justice system should run in closed circumstance and stuff potential rule up.
Keywords: Potential rule；Justice system；Administrative；Independence of justice