玉溪市重大建设项目前期工作管理办法（暂行）
云南省玉溪市人民政府办公室
玉溪市重大建设项目前期工作管理办法（暂行）
第一章 总 则
第一条 为扎实做好重大建设项目前期工作，建立健全科学的重大建设项目前期工作推进、管理和考核机制，提高项目前期工作质量和效率，确保重大建设项目有效实施，进一步增强投资对经济增长的拉动作用，实现我市经济社会又好又快发展。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《云南省人民政府关于印发〈云南省企业投资项目核准实施办法（试行）〉等六个投资体制改革文件的通知》（云政发〔2004〕224号），以及市委、市政府关于加快项目建设的要求，制定本办法。
第二条 本办法所称重大建设项目，是指总投资额在5000万元以上，对国民经济和社会发展有重大影响的项目。
第三条 本办法所称项目前期工作，是指项目从课题研究到开工建设前的一系列工作，主要包括课题调研、项目规划、项目建议书、可行性研究报告或项目申请报告、初步设计、咨询、评估和报批、建设资金的筹措，以及属于项目前期工作范畴的其他工作。
第四条 市重大项目前期工作领导小组办公室负责全市重大建设项目前期工作的综合管理。其主要职责包括：
(一)提出年度重大建设项目前期工作计划；
(二)负责对年度重大建设项目前期工作实行全过程跟踪管理；
(三)协调解决重大建设项目前期工作中的有关问题；
(四)负责组织对项目前期工作的考核。
第五条 各县区、园区及各项目主管部门要建立由主要领导负责的项目前期工作专门机构，负责本部门（行业）重大建设项目前期工作的综合管理，并落实专人负责联系省、市有关部门，确保前期工作目标任务的完成。
第六条 本市行政区域内处于前期工作阶段的重大建设项目（以下简称重大前期项目）的管理，适用本办法。
第二章 项目储备
第七条 各县区、园区及各项目主管部门应当依据国民经济和社会发展中长期规划，编制本部门（行业）的重大建设项目规划，经发展和改革部门组织论证，综合汇编市重大建设项目规划，报市人民政府批准后组织实施。
第八条 实行重大建设项目储备制度。发展和改革部门会同相关部门根据重大建设项目规划，分类建立重大建设项目储备库，实行动态管理。重大建设项目储备库作为编制年度重大建设项目前期工作计划的主要依据。
第九条 重大建设项目入库的基本条件：
（一）符合国家产业政策、中长期投资方向；
（二）符合国民经济和社会发展规划、城市总体规划及土地利用规划等规划要求；
（三）对完善城市功能、改善投资环境、提高环境质量有重要作用的基础设施项目；
（四）有利于优化经济结构和产业结构、关联度大、能带动产业结构调整和升级的产业项目；
（五）对社会发展有重大影响的社会事业和民生工程项目。
第十条 重大建设项目的分类。
重大建设项目分为三大类，包括基础设施类项目、产业发展类项目、社会发展类项目。
（一）基础设施类项目，主要包括综合交通运输、能源保障、城乡建设三类项目；
1、 交通运输类：主要包括高速公路、道路桥梁、铁路、轨道交通、通用航空等项目；
2、能源类：主要包括水电、新能源、石化类（煤、石油、天然气）等项目；
3、城乡建设类：水利工程、市政道路、供水供气、电力通信、环境保护、生态治理以及旧城改造、房地产开发等项目。
（二）产业发展类项目，主要包括农业、工业、现代服务业三类项目；
1、农业类：现代高效种植业、养殖业、农产品加工等项目；
2、工业类：装备制造、轻工、化工、钢铁、有色、建筑材料、食品加工、电子信息、生物医药、新材料、节能环保等项目；
3、现代服务业类：物流、商贸、服务外包、旅游等项目。
（三）社会发展类项目，主要包括文化、教育、卫生、广播电视、体育、民政、扶贫和社会保障等项目。
第三章 前期计划
第十一条 各县区、园区及各项目主管部门于每年10月底前向市前期办提出申请列为市下年度的重大前期项目。
第十二条 申请列入市年度重大前期项目，应提交下列材料：
1、前期工作的主要内容和总体目标（包括项目研究需要调查了解的基本情况、项目分析研究的主要课题、项目研究需要回答的具体问题）；
2、前期工作开展的必要性(包括前期工作项目所处行业发展状况背景，对我市经济社会发展和特定行业的影响等)；
3、前期工作执行计划（何时开展、完成哪项工作，前期工作起止时间、终期时间）；
4、前期工作预期成果或项目产生的效益介绍；
5、前期工作经费的来源和使用计划；
6、前期工作经费提出的标准和依据（如编制专项规划、可行性研究报告、初步设计的收费标准等）；
7、前期工作单位（落款盖章）、前期工作负责人、联系人及电话。
第十三条 市前期办根据全市经济社会发展目标，进行综合平衡，商有关部门并经优选后于每年11月底前提出下年度重大建设项目前期工作计划草案，经市重大建设项目前期工作领导小组审议通过，报市人民政府批准下达。
第十四条 列入省重大前期工作计划的项目即为市开展前期工作的重大项目。
第十五条 根据执行情况，市重大建设项目前期工作领导小组召开会议，每年下半年对重大建设项目前期工作计划进行一次微调。
第四章 前期推进
第十六条 项目单位依照相关程序推进重大建设项目前期工作。
项目单位在开展可行性研究报告编制时，应当按照国家、省、市有关规定开展项目有关前期工作：
（一）编制上报建设项目规划方案，获得规划部门核发的《建设项目用地规划许可证》；
（二）完成建设项目用地预审文件，获得国土部门审批文件；
（三）编制环评报告，获得环保部门审批文件；
（四）编制水土保持文件，获得水利部门审批文件；
（五）编制节能评估文件，获得发展和改革部门审批文件；
（六）编制建设项目涉及的文物、安全、林地等专项报告，并分别获得相关部门审批和审查意见。
第十七条 实行审批制的项目前期工作应当依照以下程序推进：
（一）编制可行性研究报告；
（二）申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价和水土保持审批及节能评估审查手续；抚仙湖—星云湖生态建设与旅游改革发展综合试验区的项目应办理入园准入审查手续；
（三）审批可行性研究报告；
（四）申请办理规划许可、正式用地等手续；
（五）编制和审批初步设计；
（六）施工图设计和审查；
（七）项目招投标。
审批权限内的建设项目，只审批可行性研究报告；如项目提出单位因前期工作和争取上级补助需要，可以先审批项目建议书。项目提出单位应当委托有资质的咨询机构编制项目可行性研究报告，主要内容包括项目提出的依据和可行性、建设内容和建设规模、项目选址和用地面积、项目总投资估算和资金来源落实情况等，以及资金筹集方案和资源配置方案。
第十八条 实行核准制的项目前期工作应当依照以下推进程序：
（一）编制项目可行性研究报告；
（二）申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价、水土保持审批和节能评估审查等手续，抚仙湖—星云湖生态建设与旅游改革发展综合试验区的项目应办理入园准入审查手续；
（三）编制和核准项目申请报告；
（四）申请办理规划许可、正式用地等手续；
（五）编制和审批初步设计；
（六）施工图设计和审查；
（七）项目招投标。
第十九条 实行备案制的项目前期工作应当依照以下推进程序：
（一）编制项目可行性研究报告或预可行性研究报告；
（二）申请办理节能评估审查手续；
（三）办理项目备案手续；
（四）规划选址、用地、环境影响评价、水土保持审批，抚仙湖—星云湖生态建设与旅游改革发展综合试验区的项目应办理入园准入审查手续；
（五）编制初步设计；
（六）审查施工图。
第二十条 各有关部门应当按照各自职责推进项目前期工作。
项目审批机关如认为申报材料不齐全或者不符合有关要求，应在收到项目申请报告后3个工作日内一次告知项目申报单位，要求项目申报单位澄清、补充相关情况和文件，或对相关内容进行调整。项目申报单位按要求上报材料齐全后，项目审批机关应正式受理，并在2个工作日内向项目申报单位出具受理通知书。
（一）发展和改革部门负责重大建设项目库管理，负责项目节能评估报告审查。发展和改革部门、工信委对权限内的项目进行审批、核准、备案；
1、节能评估审查。应在收到项目节能评估报告书后20个工作日内、收到节能评估报告表后10个工作日内形成节能评估审查意见，应在收到节能登记表后5个工作日内予以登记备案；
2、项目核准。应在受理核准申请后，对于完成项目规划选址、用地预审、环境影响评价、水土保持审批和节能评估审查等审批前置手续的项目，应当在接件后的20个工作日内完成项目审批服务，需转报省级部门审批的，须在4个工作日内完成上报。如有必要，应在5个工作日内委托咨询评估或组织专家进行评议的，所需时间不计算在前款规定的期限内。
（二）规划部门负责项目规划选址和工程规划许可审批服务等工作，对于满足审批条件的项目，规划部门应当在10个工作日内完成规划许可证批复；
（三）国土资源部门负责项目用地的土地预审服务、土地征收报批等相关工作，应当在20个工作日内完成用地预审工作，并出具预审意见，在4个工作日内完成用地预审报件；
（四）环境保护部门负责项目环评审批服务等工作，环保部门应当在14个工作日内完成环评报告书批复（其中报告表为7个工作日，登记表为3个工作日）；
（五）抚仙湖—星云湖试验区管理委员会内对抚仙湖—星云湖生态建设与旅游改革发展综合试验区内的项目应当在10个工作日内完成审查工作；
（六）水利部门应当自受理水土保持方案报告书审批申请之日起20内，或者应当自受理水土保持方案报告表审批申请之日起十日内，作出审查决定；
（七）林业等涉及行政审批服务的部门，应当按照市政府确定的工作时限，严格落实限时办结；
（八）住建、交通、农业、林业、国资、房产、人防、消防及其他相关职能部门，按照各自职责和有关规定做好重大建设项目前期的相关推进、管理、监督工作。各行业主管部门应当自受理项目初步设计审批申请之日起15日内，完成初设批复；
(九)财政部门参与审批概算并落实项目前期工作经费，应当在受理申报材料后10个工作日内完成相关资金承诺事宜。
第二十一条 已确定业主的项目由项目业主负责推进前期工作，暂时没有确定项目业主的项目，根据项目性质由有关县区、园区或项目主管部门负责推进前期工作。
第五章 前期管理
第二十二条 建立项目前期工作联动机制。各级发展改革、规划、国土资源、环境保护、水利、住房和城乡建设等部门要加强相互衔接，确保各项前期工作按规定程序进行：
（一）建立并联审批制度，按照“提前介入、同步审查、限时办结”的要求，尽快办理相关手续，促进项目尽早开工；
（二）建立信息互通制度，各级各部门要将各自办理的项目审批、核准、备案和规划、土地利用、环境影响评价等文件及时相互送达，实行无缝对接；
（三）发展和改革部门应在信息互通制度的基础上，为拟建的重大建设项目建立管理档案，包括项目基本情况、有关手续办理情况（文件名称和文号）等内容。
第二十三条 重大建设项目前期工作实行月度报表制度。各县区、园区及各项目主管部门必须在每个季度结束前2日向市前期办报送重大建设项目前期工作季度报表及相关情况，由市前期办汇总审核后，以工作简报形式予以通报。
第二十四条 重大建设项目前期工作实行例会制度。市前期办定期召开项目前期工作例会，研究解决前期工作中的问题，加强项目前期工作的沟通、协调和管理。
第二十五条 重大建设项目前期工作实行协调推进会议制度。由市重大项目前期工作领导小组组织，每个季度召开一次各级各部门及项目单位参加的重大建设项目前期工作协调推进会议，研究解决前期工作中出现的重大问题，对下一阶段项目前期工作进行部署。
第二十六条 重大建设项目前期工作实行督查制度。市前期办协同市政府行政效能办和政府督查室对重大建设项目前期工作情况实行季度定期督查或不定期督查，切实推进项目前期工作进度。
第二十七条 建立重大建设项目前期工作专项资金制度。
（一）项目前期费的资金来源。
1、市本级财政预算内专款安排的前期经费；
2、财政通过借款或承诺还贷借款形式用于基本建设前期工作的经费；
3、中央和省补助专项用于项目前期费的资金；
4、项目投资确定并已收回财政的项目前期费；
5、项目成果转让收入等其他因使用项目前期费进行前期阶段工作带来的收入。
（二）各县区、园区及各项目主管部门应设立专项资金用于重大建设项目前期工作。园区及各项目主管部门每年应从部门专款中安排不少于10%的前期工作经费。
第二十八条 重大建设项目前期工作经费的使用坚持“集中资金，确保重点”的原则，主要用于对全市经济社会发展有重大影响的政府投资项目。有企业法人的经营性项目和有其它前期经费来源的项目，原则上不安排前期工作经费。市级发展和改革部门统筹安排项目前期费。前期工作费纳入项目总投资，实行滚动管理。在项目前期工作完成并落实建设资金后，应及时归还已安排的项目前期费，或在县区安排该项目的建设资金中扣还。
第二十九条 重大建设项目前期工作经费必须做到专款专用，不得串项、挪用，并自觉接受市财政、审计、前期办等相关部门的监督和审查。如发现有违反财经纪律的行为，按照有关规定及时纠正和处理。
第六章 考核奖惩
第三十条 重大建设项目前期工作实行目标责任考核制度。重大建设项目前期工作纳入年度行政效能考核内容。市前期办根据年初下达的工作任务和年终考核结果，对县区、园区及各部门的项目前期工作进行考核。考核的主要内容：
（一）前期项目年度计划目标任务完成情况；
（二）争取进入省、市重大前期项目库的情况；
（三）项目立项批复情况；
（四）争取到上级前期工作经费的情况；
（五）前期工作机构、制度、经费和项目库建设情况。
第三十一条 建立激励机制，实行奖惩制度。依照年度考核结果，对在推进重大建设项目前期工作中措施有力、成绩突出的部门或单位给予表彰和奖励；对无故造成工作拖延、未能按照重大建设项目前期工作计划的进度要求完成各项工作目标的部门或单位给予通报批评。
第七章 附 则
第三十二条 各县区的重大建设项目前期工作管理参照本办法执行。
第三十三条 本办法由市重大项目前期工作领导小组解释。
第三十四条 本办法自公布之日起30日后施行。
玉溪市政府办公室
二O一二年八月六日
民事检察监督之系统定位与理念变迁
陈桂明
我国民事诉讼法规定了民事检察监督制度，这一制度在具体运作方面存在不少问题有待进一步研究和解决。一项工程的具体实施需要首先领会设计意图，同样，民事检察监督制度的实施也需要首先明确这一制度的设计思想，确定其作用和功能定位。本文拟考察民事检察监督制度在民事诉讼制约监督系统中的定位，并对不同历史时期及不同国家立法者设计这一制度的理念变迁进行探讨，笔者认为这是完善民事检察监督制度的宏观认识前提。
一、民事诉讼之制约监督系统与民事检察监督之定位
民事诉讼中的制约与监督系统作为一种制衡与约束机制，旨在通过相关主体之间权利、义务的合理分配与相互作用，建立科学的诉讼结构，防止和纠正诉讼上的各种偏失与错误，从而实现诉讼公正。制约与监督是一个多元化的系统，即制约与监督的途径、方式和内容不应当限定于某一个方面，否则这一机制的作用就难以充分发挥。
（一）民事诉讼中制约监督之内系统与外系统
民事诉讼中的制约与监督系统首先区分为内系统与外系统。所谓内系统即民事诉讼法律关系中各主体之间的制约与监督系统。制约与监督是民事诉讼法律关系的内容之一包含于民事诉讼法律关系中的制约与监督系统体现了法院与当事人、其它诉讼参与人相互之间的制约与监督，它包括法院与当事人之间的制约与监督关系，法院与检察院之间的制约与监督关系，以及法院与证人、鉴定人、翻译人之间的制约与监督关系等方面。民事诉讼中制约与监督的外系统即来自诉讼法律关系主体之外的组织和人员对诉讼活动的制约与监督系统，通常被称为社会监督系统，此种监督系统，主要包含党政监督、新闻监督、法学家监督和公众监督等方面。
需要特别指出，外系统作为来自社会并对诉讼形成的制约与监督，不应当仅仅理解为对法官的制约和监督，而应当理解为对诉讼中各主体活动的全面制约与监督。因为法官的行为在诉讼中尽管是主导的方面，但不能代表诉讼活动之全部，影响诉讼公正之因素除了法官的行为外，还包括其他诉讼参与人的行为因素。
（二）民事诉讼中制约监督之自系统与他系统
民事诉讼中的制约与监督机制从法院组织的角度可以分为自系统与他系统。法院组织内部的制约与监督机制称为制约与监督之内系统，包括上下级法院之间的制约与监督，以及法院自身各部分之间和不同人员之间的制约与监督。研究民事诉讼中制约与监督的自系统，实质上就是从民事诉讼制约与监督的视角，研究法院组织设置的科学性与合理性，研究法院组织各级别、各部分之间的工作关系。狭义来说，自系统是法院组织法方面的研究内容，但与诉讼关系极为紧密，以致我们研究民事诉讼中的制约与监督机制决不可忽视这一重要内容。民事诉讼中制约与监督的他系统是指法院组织及其人员与诉讼的其它主体之间的制约与监督。
（三）民事诉讼中制约监督机制之职能化、程序化系统与非职能化、非程序化
系统
民事诉讼中各种相关主体之间的关系纷繁复杂，民事诉讼法和人民法院组织法在一些方面规定了特定主体在诉讼上制约与监督其它主体的权利和义务，由此建立了法定化的制约与监督关系，可称之为制约与监督的职能化。这种职能化的制约与监督多被赋予程序操作的规定，以便使其具有可操作性和规范性，可称之为制约与监督的程序化。法院组织内部及其相互之间的制约与监督（自系统）以及法院与其它诉讼法律关系主体之间的制约监督（内系统），是职能化、程序化的制约与监督机制，除在法院组织法上和民事诉讼法上有职能化规定外，还在民事诉讼法上实现了程序化。民事诉讼中制约与监督的外系统，通常在法律上未作规定，但是这种社会监督机制的实际存在却是诉讼程序民主化乃至法律制度民主化的重要体现，其非职能化、非程序化的特点不仅不影响它存在，反而成为其生存的基础。
首先，职能性、程序性规定具有难以避免的盲区。其法定化、规范性的特点，决定了不同角色之间必须依据法律的规定（如时间、方式、效力等）实施制约和监督，这就产生两个问题：其一，法律规定失当，决定了职能化、程序化制约、监督系统的失当，法律规定虽然可以不断完善，但永远不可能达到至善至美。其二，法律规定即使是完善的，依据这种规定所实施的制约与监督同样也不会是万能的。举例来讲，当事人不服一审判决，可以在１５日内提出上诉，这无疑为当事人提供了一种制约法院的法定手段，时限的规定确是必要的，但是，超出时限这种制约手段便不复存在，如果判决确有失当，上述这种制约手段就难以发挥作用。由此两点可以看出，职能化、程序化的制约与监督机制具有必然的“盲区”。而非职能化、非程序化的制约与监督不受法律规定的时间和空间的限制，通过自身发挥作用的方式和途径，对诉讼中的各主体进行监督，并对将来的诉讼发生影响。
其次，主体能力的局限性决定了职能化、程序化制约监督功能也具有局限性。民事诉讼中一个主体对另一主体的职能化、程序化制约与监督是通过特定的人员来实施的，因此其功能的发挥，在较大程度上受到个人价值取向、认识能力乃至情绪、偏好的影响，其偏差可能导致制约与监督本身失之公正。另外，职能化、程序化制约与监督机制的评价角度具有单一性，其依据只能是现行立法，职能化、程序化制约、监督机制的功能也只能是保证诉讼中各主体、角色的行为符合现行法律的要求。这固然可以起到保障诉讼公正的作用，但是，符合现行法律所意味的公正与社会所需要的公正，是不能划等号的，因为法律具有局限性，法律并不同于正义，有时甚至可以说法律是不正义的，即使如此，职能化、程序化制约监督主体也只能据此去“矫正”被制约、监督者的行为，这是一种缺陷。而非职能化、非程序化的制约、监督机制，是通过非特定的主体即多途径的社会方面来实施的，广泛的社会监督具有多元的评价角度，不受个人认识能力和偏好的限制，因此这种制约与监督总体上反映和实现社会所需要的公正。
综上所述，诉讼中的职能化、程序化制约与监督系统，虽然为诉讼公正的实现提供了一种常规化的保障机制，但这种机制并非十全十美，非职能化、非程序化的制约、监督机制可以在一定程度上弥补其不足，因而成为其存在和发展的基础。
通过民事诉讼中制约监督系统的分析，可以大体上确定民事检察监督机制的地位与作用。从民事法律关系的角度看，民事检察监督方式属于民事诉讼中制约监督之内系统，因此，它通过赋予检察机关一定的诉讼上的权利去实现监督功能；从法院组织的角度看，民事检察监督属于民事诉讼制约监督之他系统，因此，这种监督是在法院之外设置一种平衡器，约束法院；民事检察监督属于职能化、程序化的制约监督系统，法律首先赋予了检察机关民事诉讼进行监督的专门职能，同时也对这一职能的行使规定了一定的程序，这种监督尽管不能取代非职能化，非程序化的制约监督系统，但是其运作却由于具有法律上的保证而更能直接地发挥作用。
二、维护竞争和垄断利益——西方资本主义国家检察机关参与民事诉
讼的宗旨
西方国家检察机关参与民事诉讼的制度，是随着资本主义经济的发展而建立和演变的。在资本主义法制史上，检察机关参与民事诉讼的制度最早建立于刚刚经历资产阶级革命洗礼之后的法国。１８世纪法国资产阶级革命之后，把参与民事诉讼作为检察机关的重要职能，在此之后，各资本主义国家相继仿效，普遍建立了检察机关参与民事诉讼的制度。
西方国家检察机关参与民事诉讼制度，在创建的早期，其适用是有较大局限的。在自由资本主义经济的基础上，各国以个人主义和自由主义作为制定法律政策的基础。在民法方面，确立了契约自由的原则，法家们还从“天赋人权”、“人生而平等自由”等理念出发，以抽象的个人自由作为法律的具体标准，极端地奉行“个人本位主义”。与此相适应，在民事诉讼法方面肯定了民事权利处分自由，国家不加干预的原则，即处分原则，以此作为实体法的“生命形式”、“内部生命的表现”（马克思语）。当时出现了很多反映这种法律政策的法谚和口号，例如：“当事人是诉讼的主人”、“没有原告就没有被告”、“法律禁止法院超越原告人请求限度”、“个人最大限度自由，国家最小限度干涉”等等。在这种情形下，检察机关参与民事诉讼自然只限于法律规定的很小的范围。法国民事诉讼法典第１条就规定：“除法律另有规定的情形以外，唯有当事人可以提起诉讼。”
自由资本主义时期，在民事诉讼中以当事人处分排斥国家干预，使检察机关只能发挥微小的作用，这种状况反映了资本主义自由竞争的要求，反映了当时资产阶级的经济利益，如果不赋予当事人充分的私法自由，便不利于形成自由竞争的经济秩序。检察机关参与民事诉讼制度的建立，又反映了资产阶级同时认识到上述自由也不能毫无限制。检察机关作为专门的法律监督者，必要时需要代表公益对民事诉讼进行参与、监督乃至适度的干预。正如马克思曾经指出的那样：“资产者不允许国家干预他们的私人利益，资产者赋予国家权力的多少只限于为保证他们自身的安全和维持竞争所必需的范围之内。”[①]