《清国行政法》中的公物法

刘建昆


　　《清国行政法》（日文）是日本学者织田万的名著。根据近年点校出版的《清国行政法》提供的目录，其第三卷第一编内务行政，第七章土木目录如下：

　　“第一节 官设物：第一款官设物种类；第二款官设物营缮；第三款物料；第四款保固期限及议赔

　　第三节 道路桥梁：第一款道路桥梁种类；第二款道路桥梁营缮；第三款保固期限及议赔

　　第四节 河道沟渠

　　第五节 治水：第一款河防；第二款江防；第三款各省水利；第四款海塘”

　　《清国行政法》是一部用近代行政法学视角审视中国传统法律制度的著作。尽管存在差异是必然的，但是，在一些具体的管理事项上，古今中外还是一点共性的。清代工部作为六部之一，管理全国工程事务，综理全国之土木、水利工程；并且《大清律》之《工律》已经存在公物保护性的公物警察权的雏形。就上述目录看，其内容应该是关于现代公物法中几种重要公物的行政法制度，如道路、河道等，可惜其具体的内容并无译本。

　　该书一部分的正式汉译本为《清国行政法泛论》（1909年）。在译本中，置有《行政法大意》，其中第四章《行政作用》有《营造物管理》一节，涉及早期公物法；又有第三节又有《手数料》涉及一点使用营造物的手续费问题。织田万是日本学者中较早关注公物制度的，早在明治42年（1909年）即在《法学杂志》上发表《公产论》，介绍了法国法上的公产。不过与我国民国后期的行政法著作相比，早期的行政法对于公物、公营造物（今之事业单位）甚至公企业，未作严格区分，这是今天我们阅读有关内容时应当注意的，盖近代公物制度自产生之初，就与公物的民营化纠缠在一起。

二○○六年十一月十五日

附录：

第二节 营造物管理

第一款 营造物性质

泛称营造物，则以公共之目的所设备之一切物件，皆包含于其中。城砦炮垒、官厅房屋，悉在营造物中。然通常解释，则不用此广义，唯指使一般公众直接利用之设备而言。道路、桥梁、公园、河川、港津、学校、病院、博物馆、图书馆、铁道、邮便、电信等，皆此意义之营造物也。

营造物有二种：一则以物能完其效用者，如道路、桥梁、公园等类是也；一则物与人相须始能完其效用者，如学校、病院等类是也。故由法律上而言，学校或病院，则勿论屋舍、敷地、器具、器械，必要达营造物之目的，教职、医员皆含有于其中，此乃出于总括设备全体之观念也。至于营造物之本质，则其为财产，固无可疑。然营造物而保持继续其效用乎？此其期间，则为存立于公法上者，决非民法上财产也。或称公产，或称行政上财产，即为此耳。故非废止其效用，复为普通财产，则不得遵民法规定处断。然此特就公共营造物而言，即系国家及公共团体设备之营造物。又，若夫系私人设备者，于其效用，则无异于公共营造物。然于法律上，则不同其存立，故不失为民法上财产，例如私立学校病院、私设铁道是也。

一般公众之利用公共营造物之时，法律上关系则不甚单纯。或准无料使用，如道路、桥梁、公园等是也；或征收使用料金，始准使用，如学校、病院、铁道、邮便、电信等是也。今观欧洲各国，小学校则有准无料使用之倾向，此本出于完行强制教育主义之要紧。我邦亦同。又如博物馆、图书馆等，亦允准无料使用。然而令为无料使用与否，暂措弗论。凡营造物之使用者，或以公法上名义使用之，或以私法上名义使用之，初无一定。此则不可不就各国制度之实际视察之也。

第二款 由营造物设备而生之法律上制限

营造物之设备，固属行政上重要事项，总称其事业曰公共工事。设置特定机关，即工部省，统辖关于公共工事之事务。如法国，今则现行此制度，我邦亦尝采用之。今不问此制度之可否，但就由公共工事所生之制限述之。其制限有二种：一曰公共征收；一曰公用制限。

第一 公用征收

往古，各人之所有权，其力极薄弱。政府则应其需要，得任意藉没之，不复交付何等补偿。近世立宪国家则否。保障各人所有权之安全，虽国家公力，亦不能妄行侵害之。独于公益必要上，则制限之。此盖出于不得已也。其制限，则不可不据法律所定。所谓公用征收，即其制限之最著大者，各国宪法无不为之规定焉。

泛称公用征收，为为公益剥夺各人所有权之义。然据各国立法例，不如此之泛且大。唯为公共工事之必要，支给应得之补偿金，征收私人不动产所有权，而新设定诸起业者之处分，曰公用征收。今请分析解说之。

（一）公用征收，即处分也。故公用征收本于国家命令权之作用，从来学者往往视为强制买卖，不甚妥当。买卖，乃当事者以对等关系，任意所为之契约也。既曰强制，则不能与买卖观念相容。然则公用征收为行政上处分，非由私法上关系而行之矣。

（二）公用征收，本为公共工事之必要而施。公共工事之意义，本可由实质上定之。然从来立法上实例，限定其种类者，亦不鲜。此皆出于便宜也。其形式上意义，实定于此。如我邦之土地法及普国公用征收法是也。法国法不敢限定公共工事种类，故就其事业实质，不可不决定其为公共工事与否。

（三）公用征收，即剥夺私人不动产所有权。故公用征收不量行之于动产，专对于土地及土地定着物行之。盖动产，能供给同质同之物，无用强制之必要。若夫所谓征发，则主行于动产上，以其出于军事上必要，与公共工事无涉。不可以是混为公用征收。

（四）公用征收，为起业者，新设定其权利。公用征收权常属于国家，国家以外无有行征收之权者。然公共工事，不独国家施设之。公共团体及私人亦能施设之。又，为其工事，得请求公用征收于国家，国家亦应其必要，而行公用征收。其所征收之不动产所有权，则使起业者取得之。故剥夺于此一方，又设定之于他一方也。
广东省珠海市人民政府


珠海市野生鸟类保护管理办法

珠海市人民政府令第11号
　　

《珠海市野生鸟类保护管理办法》已经1998年6月24起日市人民政府常务会议通过，现予发布，自1998年9月1日起施行。


市长 黄龙云
一九九八年七月六日

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　珠海市野生鸟类保护管理办法

　　第一条 为有效保护鸟类资源，维护生态平衡，根据《中华人民共和国野生动物保护法》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法规定保护的野生鸟类是指凡在本市行政区域内生长、活动的野生鸟类及其主要栖息繁衍环境。
　　第三条 在本市行政区域内从事野生鸟类的保护、驯养繁殖、开发利用等活动，必须遵守本办法。
　　第四条 市林业主管部门是保护管理野生鸟类资源的主管部门，负责本办法的实施。
　　公园、水库、林果场、狩猎场、村民委员会等单位有责任保护本区域内的野生鸟类，对破坏野生鸟类资源的行为应予以制止。
　　公安、工商、环保、海关、动植检、科研，宣传等部门应积极配合主管部门做好野生鸟类保护工作。
　　保护管理野生鸟类资源所需经费，纳入同级人民政府财政预算，统一安排。
　　第五条 野生鸟类保护管理实行“加强资源保护，积极驯养繁殖，合理开发利用”的方针。
　　第六条 每年3月20日一26日为我市爱鸟周。各级林业部门应采取多种形式大力宣传保护野生鸟类的重要性，提高广大市民保护野生鸟类的意识。科研、宣传、教育等部门应积极配合做好宣传教育工作。
　　第七条 市林业主管部门应当建立救护中心，负责本市野生鸟类及其它野生保护动物的救护、放生和上交工作。
　　第八条 各级林业主管部门应当采取措施，维护和改善野生鸟类生存环境。
　　风景游览区、公园、水库、林果场，狩猎场应当悬挂巢箱，对野生鸟类进行人工招引和保护。
　　第九条 公民有保护野生鸟类资源的义务，对侵占或者破坏鸟类资源的行为有权检举和控告。
　　第十条 禁止任何单位和个人非法猎捕野生鸟类。
　　因科研、驯养繁殖等，需要猎捕国家和省重点保护野生鸟类的，按照国家和省有关规定执行；需要猎捕其他野生鸟类的，必须向当地林业主管部门申请，报市林业主管部门批准后方能猎捕。
　　为保障珠海机场飞机起降运行的安全，在紧急情况下，机场可以组织人力驱赶、捕杀机场范围内的野生鸟类。
　　第十一条 禁止破坏野生鸟类主要生息繁衍环境。
　　第十二条 建设项目对野生鸟类的生存环境产生不利影响的，国土、规划，环保等部门在审批时，应先征求林业主管部门的意见。
　　第十三条 因科学研究，驯养繁殖等特殊情况，需要出售、收购，利用国家和省重点保护野生鸟类或其产品的，依照国家和省有关规定执行；需要出售、收购利用其他野生鸟类的，报市林业主管部门批准并领取经营许可证，凭证向当地工商行政管理部门申请登记注册。
　　第十四条鼓励驯养繁殖野生鸟类。
　　驯养繁殖国家和省重点保护的野生鸟类，按照国家和省有关规定执行；驯养繁殖其他野生鸟类，应当向当地林业主管部门申请，报市林业主管部门批准并领取驯养繁殖许可证。
　　第十五条 市，县(区)人民政府对在保护管理野生鸟类工作中作出显著成绩的集体和个人，应予以表彰和奖励。
　　第十六条 林业主管部门工作人员在保护管理野生鸟类工作中，玩忽职守、滥用职权，徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分厂情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十七条 违反本办法第十条规定，非法猎捕国家和省重点保护野生鸟类的，按照国家和省有关法律、法规规定处罚；非法猎捕其他野生鸟类的，由市林业主管部门按照以下规定处罚：
　　(一)有猎获物的，处以猎获物价值八倍以下的罚款，
　　(二)没有猎获物的，处以一百元以上二千元以下罚款。
　　第十八条 违反本办法第十一条规定，破坏野生鸟类主要生息繁衍环境的，由市林业主管部门责令停止破坏行为，限期恢复原状，并处以恢复原状所需费用一倍以下罚款。
　　第十九条 违反本办法第十三条规定，未取得经营许可证出售、收购、宰杀野生鸟类的，由市工商行政管理部门处以相当于实物价值十倍以下罚款。
　　第二十条 违反本办法第十四条规定，未取得驯养繁殖许可证或超越驯养繁殖许可证规定范围驯养繁殖野生鸟类的，由市林业主管部门处以一千元以上五千元以下罚款。
　　第二十一条 执法人员进行处罚时必须依照法定程序，使用由财政部门统一印制的罚没收据，所罚金额全部上交财政。
　　第二十二条 当事人对行政处罚不服的，可依法申请复议或向人民法院起诉。
　　第二十三条 本办法自一九九八年九月一日起执行。