山东省淄博市人民政府


淄博市人民政府制定规章、提报法规草案程序规定
淄博市人民政府


第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国地方各级人大和地方各级政府组织法》关于经国务院批准的“较大的市”人民政府制定规章和向同级人大及其常委会提报地方法规草案的规定，为理顺规章及法规草案制发程序，提高规章、法规草案质量，参照国务院《行政法规制定程序暂行条例》，制
定本规定。
第二条 市政府各部门起草规章、法规草案，参与规章、法规草案协调、论证、会签和政府审议时，应遵守本规定。
第三条 市政府依法管理全市经济和各项社会事务，一般用规章的形式进行规范调整。
规章是市政府根据法律、行政法规和本省的地方性法规、规章，按本规定制定的普遍适用于本市行政管理工作的规定、办法、细则等规范性文件的总称。
涉及全市重大经济社会关系和公民权利义务的事项，需由地方法规规范调整的，由市政府向市人大或其常委会提报地方法规草案。
第四条 市政府制定规章和提报地方法规草案的宗旨是：
（一）坚持党的基本路线；
（二）符合法律、行政法规及本省的地方性法规、规章；
（三）结合实际，具有淄博特色；
（四）有利于促进我市经济建设和社会发展。
第五条 市政府法制局是市政府主管制定规章和提报地方法规草案的机构，其职责是：
（一）编制行政规章和提报法规草案规划及年度计划；
（二）审查、协调规章和法规草案；
（三）向市政府提交规章和法规草案，并作审查说明；
（四）负责政府规章执行情况的检查、反馈；
（五）负责政府规章的修改、清理、废止、汇编等工作。
第六条 市政府各部门都要重视规章和法规草案起草工作，加强规章体系建设，提高依法行政水平。

第二章 规划与起草
第七条 制定规章和向市人大及其常委会提报法规草案应按批准的规划、计划进行。
规划是市政府根据国家立法要求，结合我市地方法规规章体系建立健全情况确定的立法项目。近期立法规划一般每五年制定一次。计划是每个立法年度确定的立法项目。
第八条 政府各部门应在每年年底前，根据立法规划，提出下年度立法项目，由市政府法制局通盘研究，综合安排，拟定年度规章和法规草案制发计划，经批准后下发执行。
第九条 立法计划下达后，市政府有关部门应认真组织落实。不按计划落实或增加立法项目的，应向市政府法制局报告，并经市长或分管市长同意。
第十条 立法项目一般由主管部门负责起草，内容涉及几个部门的，由市政府指定部门起草，重要的立法项目，由市政府法制局组织起草。
起草规章和法规草案项目，应成立起草小组，对立法目的、调整关系、规范内容、结构章节，要经过充分考察论证。
规章和法规草案一般要求：
（一）有法律、法规依据；
（二）符合我市实际情况；
（三）从全局利益出发；
（四）收费、处罚规定合法、适当；
（五）结构合理，条理清楚，文字表达准确。
第十一条 规章和法规草案的结构一般分为总则、分则、附则三部分，以章、节、条、款、项、目的形式表达。内容简单的，可不分章、节。款不冠数字，项、目冠数字。
总则部分，应写明立法目的、法律依据、执法主体、适用范围、基本原则等；分则部分应写明规范内容、法律责任等；附则部分，应写明解释权属、施行日期等。
第十二条 政府部门对规章和法规草案规范的内容要经集体讨论，并广泛征求意见，涉及有关部门业务的，应与有关部门协商。
第十三条 规章和法规草案拟定后，形成送审稿，写出送审报告，由部门主要负责人签署，连同起草说明、有关部门意见一并报市政府审批，同时提供起草依据和有关资料。

第三章 审查与审议
第十四条 政府各部门报请市政府审批的规章和法规草案由市政府法制局负责审查。审查内容是：
（一）是否按立法计划提报；
（二）法律依据是否充分，规范内容是否明确；
（三）部门职权有无交叉，执法主体是否清楚；
（四）收费、处罚款项额度是否合法、适当；
（五）结构是否合理，文字表达是否准确；
（六）技术上是否符合规章和法规草案要求。
经初审不符合要求的，退回起草部门；符合要求的，列入审查程序。
第十五条 市政府法制局审查规章和法规草案的程序一般为：
（一）按立法技术要求进行修改；
（二）征求基层执法部门和管理对象的意见、建议；
（三）组织协调、论证、会签；
（四）向市政府写出审查报告。
第十六条 有关规章和法规草案协调会一般由市政府法制局组织，重大事项由政府分管秘书长或分管市长协调。
规章和法规草案协调会应由部门负责人参加，委派其他人员参加的必须代表部门意见。
第十七条 规章和法规草案经市政府法制局审查协调后，提报市政府常务会议或全体会议审议。
市政府常务会议或全体会议审议规章和法规草案时，由起草部门宣读文本，作起草说明，市政府法制局作审查说明。
起草说明一般包括立法目的、起草过程；审查说明一般包括法律依据是否充分，规范内容是否明确，部门职权有无交叉，收费、处罚是否合法、适当，协调中争议的事项，拟请政府决定的问题及发布形式等。
第十八条 市政府常务会议或全体会议审议规章和法规草案主要内容是：
（一）是否有利于全市经济和社会发展；
（二）在实际中是否可行；
（三）行政收费和行政处罚的设置是否适当；
（四）有关争议事项的处理；
（五）需要由政府决定的其他问题。
规章和法规草案在充分审议基础上，由市长决定是否发布、提报或暂不通过。

第四章 提报、发布、备案、清理
第十九条 市政府常务会议或全体会议通过的地方法规草案，由市长签署，向市人大或其常委会提报。
政府部门主要负责人可以受市政府委托，出席人大常委会会议就法规草案作起草说明，但未经市政府批准，不能提出已经政府常务会议否定或未经政府常务会议审议的事项。
第二十条 市政府常务会议或全体会议通过的规章，由市长签署发布。
行政规章一般以淄博市人民政府令或淄博市人民政府文件形式发布。
政府发布的规章，《淄博日报》、市电台、电视台发布消息。需全文刊登的，由市政府法制局提出意见，经政府秘书长签署，《淄博日报》予以刊登。
第二十一条 规章发布后，由市政府办公厅向市人大常委会、省人大常委会、省政府、国务院备案。
第二十二条 市政府发布的规章，由市政府法制局负责检查实施情况，并定期向市政府常务会议或分管市长汇报。
规章的修改、废止，由主管部门提出报告，经市政府法制局审查后报市政府常务会议审议批准。

第五章 附 则
第二十三条 本规定由市政府法制局负责解释。
第二十四条 本规定自发布之日起施行。《淄博市人民政府关于行政规章制定程序的规定》（淄政发〔1992〕227号）、《淄博市人民政府办公室关于印发〈起草、送审地方性行政规章草案的具体规定〉的通知》（淄政办发〔1991〕32号）同时废止。



1996年11月13日
胡铁平擅自设立金融机构案
　　——擅自设立金融机构的行为如何适用法律
黄宝耀　范　君

　　【案情】
　　被告人胡铁平，男，38岁，原深圳市华寿投资发展有限公司经理。被告人胡铁平因在生意上出现较大亏损，便准备以非法手段牟利。经过分析报章资料，他发现北京居民习惯于把手里多出来的钱存入银行，而不象深圳人喜欢用于炒股或进行其他投资，于是预谋在北京设立一家储蓄所，骗取存款后再用这笔钱进行投资牟利。
　　1999年3月下旬，被告人胡铁平来京开始进行非法设立储蓄所的准备工作。首先，是要选择一家银行并以其名义“开办”储蓄所。胡注意到，如果选择工商行、建行等商业银行，就必须具备通存通兑的业务条件，而这对他来说是根本不可能的。结果，他选择了一家政策性银行——即国家开发银行，避开了很易使其露出马脚的问题。其后，他选择了复兴路22号丙9号内70余平米的房屋作为私设储蓄所的地点。这里邻近长安街沿线，附近有大片的居民区和一家商品批发市场，但却没有什么储蓄机构，这些条件使附近的居民易于上勾。最后，胡铁平私刻了“中国开发银行储蓄所管理处”和“中国开发银行行政专用章”印章，伪造了姓名为“王京成”的假居民身份证。一切准备工作就绪后，胡铁平便以“中国开发银行储蓄管理处副处长王京成”的身份，以“中国开发银行储蓄管理处”的名义开始非法设立储蓄所的犯罪活动。
　　1999年4月初，被告人胡铁平与复兴路22号丙9号的房屋产权单位签定了租房合同，同时交付三个月的租金2?7万余元。胡铁平找来装修队，要求按照储蓄所的通常样式对该处房屋加以设计、装修。他又通过人才市场，招聘何某为营业部主任、邱某为储蓄所会计，继而让何、邱二人招聘了保安员、营业员、出纳员、储蓄员等工作人员若干名，并购买大量办公用品，订购储蓄机构专用电脑软件，还安装了监控专用的摄像头(但没有连接真正的监控设备)。胡铁平自己根据商业银行票证的样式，设计了一套适用于其开办的这家储蓄所的存折、定期存款凭条、利息支取凭条等10种银行专用凭证，并委托北京盛华印刷厂印制。他还订制了一块“国家开发银行总行营业部万寿储蓄所”铜牌并悬挂起来。当有人问及印章与铜牌的银行名称为什么不一致时，他谎称银行名称本来是同一个，只不过在英文翻译上出现了差异等等。为了尽快骗取存款，胡铁平一方面给招聘来的工作人员布置吸纳储蓄的定额任务，一方面多次向他人宣称，这家储蓄所的储蓄利率比其他银行高，并有一定鼓励存款的措施。
　　就在胡铁平筹备开业的时候，国家开发银行保卫处根据群众反映的情况，向公安机关举报了胡铁平的犯罪活动。4月20日，胡铁平被公安机关抓获。
　　1999年9月2日，北京市海淀区人民检察院以被告人胡铁平犯擅自设立金融机构罪，向北京市海淀区人民法院提起公诉。
【审判】
　　北京市海淀区人民法院经审理认定，被告人胡铁平未经中国人民银行批准，非法设立银行的储蓄分支机构，私刻印章、伪造身份证明、印制金融票证、租赁房屋作为经营场所、招聘工作人员、悬挂储蓄所标牌，其行为已构成擅自设立金融机构罪，且情节严重，但系犯罪未遂。该院依照《中华人民共和国刑法》第174条第1款、第123条、第53条之规定，于1999年9月29日判决：被告人胡铁平犯擅自设立金融机构罪，判处有期徒刑三年零六个月，罚金人民币十万元。判决后，被告人胡铁平没有提出上诉。
【评析】
　　本案在审理中的主要问题有两个，分别作如下分析：
　　(一)对胡铁平之行为如何定性?
　　被告人胡铁平实施的一系列行为，构成一罪还是数罪，应如何适用法律定性，是本案应当首要解决的问题。根据我国刑法的规定及有关理论，行为人触犯罪名的数量以其犯罪事实具备犯罪构成的数量为准。本案被告人胡铁平前后所实施的行为，符合数个基本或修正的犯罪构成要件，触犯了数个罪名。现分述如下：
　　第一，构成非法吸收公众存款罪。胡铁平的行为目的是“在北京设立一家储蓄所，吸收存款后，再用这笔钱投资牟利”，而不是以占有为目的诈骗钱财，这一故意符合非法吸收公众存款罪的主观构成要件。在这一故意支配下，胡铁平实施了伪造身份证明、设立假金融机构、高息揽蓄等一系列行为，虽然他的行为在筹备阶段被迫停止，尚不具备非法吸收公众存款的基本物质条件，但已构成了对国家金融管理秩序的破坏，符合非法吸收公众存款罪的客体要件和客观方面要件，构成非法吸收公众存款罪。鉴于尚未着手实施非法吸收公众存款的行为，可认定为犯罪预备。
　　第二，构成擅自设立金融机构罪。胡铁平出于非法吸收公众存款的目的，故意不经中国人民银行批准，擅自设立“国家开发银行万寿储蓄所”，破坏了国家关于金融机构的审批管理制度，构成擅自设立金融机构罪。只是由于其意志以外的原因，胡铁平擅自设立金融的行为没有得逞，使其犯罪行为停止于正在实施的阶段，故应认定犯罪未遂。
　　本案在讨论中，有人认为擅自设立金融机构罪为举动犯，只要行为人一开始实施该罪客观要件所规定的行为，就构成既遂。我们不同意这种观点。举动犯在我国刑法分则中，一般是针对那些一旦进一步着手实行，就会造成很大的社会危害，危及国家政权的犯罪活动，如分裂国家罪、颠覆国家政权罪、间谍罪等；或者是那些带有教唆煽动性质的社会危害性非常大的犯罪，如煽动分裂国家罪、传授犯罪方法罪等。而刑法分则规定的破坏金融管理秩序犯罪不应被理解为举动犯，因为该罪行并不直接危及国家政权，也不带有教唆煽动他人犯罪的广泛之危害，其社会危害性显然不如前述犯罪行为大。擅自设立金融机构，需要一个由筹备到开始非法运作的过程，也就是“设立”的过程，所以此罪应当属于行为犯的范畴，只有“擅自设立”行为完成，非法金融机构能够开始运作，才是该罪的既遂。这样理解更符合刑法第174条的立法精神。
　　第三，构成伪造企业、事业单位印章罪和伪造居民身份证罪。胡铁平为设立其非法金融机构，先后私刻了“中国开发银行储蓄管理处”和“中国开发银行行政专用章”印章、伪造了姓名为“王京成”的假居民身份证，并将印章、身份证用于大量示金融的设立活动，符合这两罪的犯罪构成，且属犯罪既遂。
　　综上所述，胡铁平实施的伪造居民身份证和伪造企业、事业单位印章的行为，是在为其开办储蓄所制造一个假身份，为擅自设立金融机构准备条件。条件成熟后，胡铁平即实施了以开发银行的名义租房、招工、订牌匾、印单剧等等一系列设立非法金融机构的行为。一旦这些行为得逞，所谓的“国家开发银行万寿储蓄所”设立起来，具备对外营业的条件，胡铁平必然开始着手实施非法吸收公众存款的犯罪行为。可以看出，这些犯罪行为之间具有手段与目的的内在联系，它们分别表现为手段行为或目的行为(伪造企业、事业单位印章和伪造居民身份证是擅自设立金融机构的手段行为，而擅自设立金融机构又是非法吸收公众存款的手段行为)，相互间形成一个有机整体，具有牵连关系。依据有关司法解释，对于牵连犯除了法律有明确规定的以外应择一重罪处断。相比之下，伪造企业、事业单位印章罪和伪造居民身份证罪是轻罪，可不予考虑。对非法吸收公众存款罪之预备或擅自设立金融机构罪之未遂进行比较，这两个罪名的法定刑一致，但前者的从宽幅度显然大于后者，依照牵连犯择一重罪处断的原则，本案应定性为擅自设立金融机构，且属犯罪未遂。
　　(二)本案能否认定情节严重?
　　在认定犯罪未遂的情况下还能否认定情节严重，是司法实践经常遇到的问题。
　　通说认为，情节加重犯不存在未完成犯罪的形态，因为这类加重构成犯的加重结果、情节不可能存在犯罪的未完成形态，而其构成特征是在具备某一具体犯罪基本构成的基础上，又出现了基本构成条款不能包括而为加重刑罚的条款所特别规定的严重结果或情节。
　　我们认为，犯罪构成依不同的标准可作多种分类：所谓犯罪的既遂、未遂或预备，即基本的犯罪构成和修正的犯罪构成，是以单独犯的既遂状态为标准作出的划分；而普通的犯罪构成和加重的犯罪构成，是以犯罪的社会危害程度作出的划分。依据这两种标准划分的犯罪构成并不矛盾。例如，在公共汽车上持刀抢劫，但刚一实施抢劫行为就被制服。这样一个行为不可能完全具备抢劫罪的基本犯罪构成，但它符合法定的抢劫罪加重构成。所以应当看到，有的犯罪在基本构成上属于未遂，但其社会危害性(主要是人身危险性)已经达到相当严重的程度，具备刑法分则规定的加重情节的客观构成要件。这种法定加重情节的存在，对于既遂犯来说，它反映了行为的实际社会危害程度；对于未遂犯(甚至是预备犯)来说，它更多地明示了犯罪人的人身危险性，而这种危险已足以危及刑法所保护的各类社会关系。因而将不同种类标准划分的犯罪构成结合起来，更能充分反映行为的社会危害性，更能体现罚当其罪的刑罚原则，更有利于解决司法实践中的问题。
　　被告人胡铁平的行为在两个方面表现出其犯罪情节的严重性：一是其手段行为触犯了其他罪名，如伪造居民身份证、伪造企事业单位印章等，这些犯罪行为已经得逞，分别构成单独个罪，应受刑事处罚，但依据牵连犯择一重罪处罚的原则，只能处罚其擅自设立金融机构罪，并充分考虑这两罪的社会危害性；二是胡铁平为此次犯罪进行了周密策划，流窜来京，利用公众对银行等金融机构的信任，在繁华地区以骗取公众存款为目的，成立储蓄机构，严重损害了国有银行等金融机构的信誉，甚至使部分群众产生了存钱先要看看是不是真银行的恐慌心理，直接危及首都北京的金融管理秩序。从这两点来看，从被告人胡铁平的身上表现出相当严重的人身危险性，其整个犯罪行为的社会危害性是相当大的，应当认定情节严重。