论嫖宿幼女罪的立法缺陷及完善——以贵州“习水案”为线索的分析

尹振国


[摘要] 嫖宿幼女罪在立法上存在缺陷。从犯罪构成上来讲，嫖宿幼女罪与奸淫幼女罪（现为强奸罪）、猥亵儿童罪客观要件完全或部分重叠，客观上赋予了幼女的性自主权，与保护幼女权益的立法目的相背离；从犯罪的停止形态上来看，未遂和既遂难以区分；从罪数来讲，想象竞合和法条竞合处理原则相冲突；从刑罚上看，配刑不科学，违反罪责刑相适应的刑法原则；在司法实践中也易放纵犯罪分子。应该通过刑法修正案的形式废止嫖宿幼女罪，将其纳入奸淫幼女罪和猥亵儿童罪中。

[关键词] 嫖宿幼女罪；立法；缺陷；完善


　　1997年刑法修订后，嫖宿幼女行为从1979年奸淫幼女罪中独立出来，成为一个新的罪名。本罪的构成要件、犯罪形态、罪数形态、刑罚配置等方面存在诸多缺陷，在司法实践中也不利于保护受害幼女的合法权益。本文拟对嫖宿幼女罪的缺陷进行剖析并提出立法建议，以求教于方家。

一、 问题的提出

　　2007年10月至2008年6月，贵州习水县辍学学生刘某、袁某先后在县城的三所中学和一所小学附近守候，多次将11名中小学生挟持、哄骗到偏僻处，以打毒针、拍裸照、殴打等威胁手段胁迫到习水县无业人员袁荣会经营的小旅馆中卖淫。袁荣会先后容留介绍11名中小学女生到其所租住的房内进行卖淫。在此期间，袁荣会邀约、介绍被告人冯支洋、李守民、陈村、黄永亮、冯勇先后在袁荣会所租房内嫖宿幼女。经过他人介绍，被告人陈孟然将一幼女带至习水县一酒店内嫖宿。受害人中，未满14周岁的幼女有3名，其余均未满18周岁。
　　以上是贵州“习水案”的基本案情。因本案中有5名被告是国家工作人员，故“习水案”从审理之初，就因涉嫌嫖宿幼女罪而非强奸罪起诉受到公众的强烈质疑，质疑的焦点集中在本案的定罪和量刑问题上。就在本案的处理过程中，浙江宁海一人大代表嫖宿多名幼女案、四川宜宾国税分局局长嫖宿幼女案被媒体曝光。一方面，在学者和社会人士对嫖宿幼女案的讨论过程中，嫖宿幼女罪的立法缺陷也逐渐暴露出来。另一方面，由于案涉国家工作人员，面对社会公众和媒体对案件审判的质疑不作理性思考和法理解释，就会使案件审理陷入“道德公审”、“媒体审判”的漩涡之中，进而对司法公正和司法权威造成损害。
　　“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”，这是罪行法定原则的基本内容。法治是理性的，对案件的处理只能严格依照法律，而不能感情用事。依照我国宪法，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、团体和个人的干涉。“习水案”及相关案件的定罪量刑由法院在判决书中确定，笔者无意干涉法院对案件的审判，也不涉及具体案情的讨论，只是指出嫖宿幼女罪的立法缺陷。　　　
　
二、从立法沿革来看对嫖宿幼女罪的论争

　　我国现行刑法（1997年刑法）第360条第2款规定：嫖宿不满14周岁的幼女的，处五年以上有期徒刑，并处罚金。而1979年刑法并没有规定嫖宿幼女罪，只在第169条规定了引诱、容留妇女卖淫罪。而1986年全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》首次规定了嫖宿幼女的行为。但是，根据该条例第30条第2款的规定：嫖宿不满十四周岁幼女的，依照刑法（1979年刑法）第139条的规定，以强奸罪论处。1991年全国人大常委会通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中以特别刑法的形式规定了嫖宿幼女的行为，但根据该决定第5条第2款的规定：嫖宿不满十四周岁的幼女的，依照刑法（1979年刑法）关于强奸罪的规定处罚。现行刑法（1997年刑法）吸收了该决定的内容，将嫖宿幼女的行为从奸淫幼女罪（现纳入强奸罪，为叙述方便，保留此罪名，下同）中分离出来，在第360条第2款规定了嫖宿幼女的行为，“只是因为考虑到嫖宿幼女这一行为的特殊性，在刑法（1979年刑法）修订时才将其规定为一个独立的罪名”，[1]（p88）即嫖宿幼女罪，并规定了明显减轻的法定刑。多数学者认为：“这样的修改，使奸淫幼女犯罪的惩治更趋合理化。”
　　有的学者认为：“在嫖宿幼女的场合，多是幼女自愿，甚至是在幼女主动纠缠的情况下进行的。换言之，犯罪行为的实施，受害幼女本人也有一定的过错。相比（奸淫幼女）而言，行为人的主观恶性也较小。所以对于嫖宿幼女的行为不加区别地按奸淫幼女罪定罪处罚，有违罪刑均衡原则。”[2]在现在看来，这个立法理由显然站不住脚。　　
　　一是根据联合国有关的估计，全世界至少有300万以上5—17岁的雏妓，而以亚洲国家最多，其次是拉丁美洲和非洲。从接受调查的雏妓情况看来，其中大多数人的教育程度为小学毕业或小学未毕业，未读完中学者占33%，因经济原因失学者占30%，本人不愿继续上学或家长不送上学者占53%，因学业差离校和被学校开除者占17%。从她们的家庭结构来看，有些是来自离婚家庭或离家出走，有些是丧父、丧母或父母双亡，大部分都受过来自家庭或亲戚的感情伤害或身体伤害，甚至性伤害。父母的打骂和囚禁是伤害少女感情的重要原因之一。]3]可见，在嫖宿幼女的场合，绝大部分的幼女并非自愿，甚至并非主动，而是迫于社会的漠视、家庭的破碎、经济的困境、教育的缺失等原因而跌入卖淫的“火坑”的。
　　二是根据联合国的调查研究显示，“性伤害是这些孩子不愿回答的问题。受到打骂或强暴的女孩逐渐变得冷漠和麻木，开始逃离家庭，最终一般都会发生犯罪行为。由警察送回家中的女孩，不少人一有机会就再次出走。她们小小年龄在社会上经常受到欺骗，而人们又总是投以鄙视的目光，把她们视为异类或罪人。
　　这些沦落少女在做雏妓时身心受到种种伤害。例如，被迫以不情愿的方式发生性关系，经常挨打，丧失休息的权利，随时有患性病甚至艾滋病的危险，对毒品和酒精产生依赖，在社会上受到鄙视，极度自卑，对未来失去希望等。”[4]可见，这些女孩更应当受到社会的关爱，更应当受到刑法的保护，而不应当仅仅因为她们的“过错”而弱化对她们的保护，甚至对她们区别对待。如此，法律便会丧失其应有的公正，更是对她们的伤害。
　　三是，从民法上来讲，不满十四周岁的幼女是限制民事行为能力人，即使超出一定价值（金额）的财产处分行为，都需要她们的监护人追认方在法律上有效；而嫖宿幼女罪居然赋予了幼女处分自己性（包括身心健康）如此重要权益的自主权，认为幼女如果“自愿”，便可以减轻加害人的刑事责任；从刑法上的“被害人承诺”的理论来讲，经被害人承诺的行为符合下列所有条件时，才阻却行为的违法性或者可以减轻加害人的法律责任：（1）承诺者对被侵害的法益（犯罪客体）具有处分的权利；（2）承诺者必须对所承诺的事项的意义、范围具有理解能力；（3）承诺必须基于被害人的真实意志……但是，法律并没有赋予不满十四周岁幼女的性自主权；基于不满十四周岁幼女的生理、心理、智力的不成熟，法律认为她们并不具有对性行为的理解能力；与人发生性行为也很难说是基于幼女的真实意志。
因此，从嫖宿幼女罪的立法沿革来看，是否在刑法中设立嫖宿幼女罪，一直存在争议。如陈兴良教授认为，“明知是幼女而嫖宿的，实际上是一种奸淫幼女的行为，以奸淫幼女罪论处并无不可”。[5]（p583）

三、嫖宿幼女罪的立法缺陷及其危害

（一） “嫖宿”如何理解

　　何为“嫖宿”？从字面意义上理解就是嫖娼和过夜。这给人一种错觉，以为　　嫖幼女可以，只要不过夜就不为罪。《现代汉语词典（第5版）》对嫖宿的解释是， 嫖妓（强调一起过夜）。[6]（P1045） 从司法实践来看，绝大部分的被告人只嫖不宿。其实，“嫖宿”重点在于“嫖”而不是“宿”，“宿”只是附着在“嫖”后面的一个辅助音节，没有实际意义。
　　对于何为“嫖娼”，法律没有一个明确的定义。1991年全国人大常委会通过的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和1993年国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》均未对“卖淫嫖娼”作出解释。1995年，公安部《关于对营利为目的的手淫、口淫等行为定性的批复》对“卖淫嫖娼”作了解释，即指不特定的男女之间以金钱、财物为媒介发生不正当性关系的行为。但是，2001年公安部《关于对同性之间以钱财为媒介的性行为定性问题的批复》则在事实上废止了前一批复，后一批复认为，不特定的异性或者同性之间以金钱、财物为媒介发生的不正当的性关系的行为，包括口淫、手淫、鸡奸等行为，都属于卖淫嫖娼行为。可见，卖淫嫖娼行为，不限于异性之间，也不限于自然性交的形式，既包括自然性交（奸淫）行为，也包括非自然性交的其他猥亵行为。“卖淫嫖娼行为的客体是法律所保护的正当合法的两性关系，客观方面是卖淫者与嫖客之间互相勾引、结识、讲价、支付、发生手淫、口淫、性交等以及与之相关的行为，主体是不特定的异性或同性，主观方面是以金钱、财物为媒介”。[7]
　　什么是猥亵？王作富教授认为，猥亵是指性交以外的淫秽性的下流行为，具体表现为行为人为了追求性的刺激，以满足其变态的性欲，对妇女身体进行抠摸、搂抱、鸡奸等等。[8]（P523） 张明楷教授认为，猥亵是指一切能够刺激或满足对方或第三者的性欲，伤害普通人正常的性羞耻心，违反善良的性道德观念的提供肉体的行为。[9]（P658）
　　还有一种观点认为，猥亵行为主要是为满足、发泄、刺激性欲而行为人利用自己或他人的身体或者其他工具，直接接触他人的身体，明显带有性行为色彩又不属于自然性交（奸淫）的行为。[10]（P1040） 可见，猥亵行为有两个主要的特征：一是，刺激或满足性欲，伤害正常人性羞耻心，违反性道德；二是，自然性交（奸淫）之外的性行为。
　　对于何为“嫖宿幼女”？王作富教授认为，“嫖宿幼女”是指以支付报酬为代价与卖淫幼女发生的性行为。性行为包括性交和其他方式的性淫乱活动，无论行为人与幼女发生的是何种方式的性行为，都视为嫖宿。[11]（P1855） 张明楷教授认为，“嫖宿幼女”是指以金钱或者其他财物为代价，与卖淫幼女发生性交或者类似性交的行为。这是在幼女主动、自愿或者基于某种原因正在从事卖淫活动的情况下，明知卖淫者为幼女而进行嫖宿的行为。[12]（P843）前一定义有不足之处，没有排除卖淫幼女非自愿与行为人发生自然性交（强奸行为）或猥亵行为（猥亵儿童）的情况。
　　结合上述分析，我们可以将“嫖宿幼女”定义为，不特定的异性或者同性之间以金钱、财物为媒介与卖淫幼女发生的不正当的性关系的行为，既包括自然性交行为（奸淫），也包括口淫、手淫、鸡奸等猥亵行为。这是在幼女自愿或者基于某种原因正在从事卖淫活动的情况下，明知卖淫者为幼女而进行性行为。
从对“嫖宿幼女”定义的分析中，我们可以发现嫖宿幼女罪缺陷：一是，因为“嫖宿幼女”是不特定的异性或者同性之间以金钱、财物为媒介与卖淫幼女发生的不正当的性关系的行为，女性也可以成为嫖宿幼女罪的犯罪主体，而通常的观念认为，嫖宿幼女罪的犯罪主体只能是男性（正犯）；二是，如果立法者不对“嫖宿”作出限制解释的话，嫖宿幼女罪与猥亵儿童罪的界限就会模糊不清，因为“嫖宿”不仅有自然性交（奸淫）的方式，还有猥亵（非自然性交）的方式，以金钱、财物为媒介与卖淫幼女发生猥亵（非自然性交）行为，是定嫖宿幼女罪，还是定猥亵儿童罪（幼女也是儿童），不无疑问；三是，嫖宿（包括奸淫和猥亵）幼男如何定罪？如果一律定为猥亵儿童罪，似乎法律有重女轻男的嫌疑，因为猥亵儿童罪和嫖宿幼女罪的法定刑相差很大。

（二）嫖宿幼女罪的犯罪构成

　　犯罪构成是“刑法规定的，反映行为的法益侵犯性与非难可能性，而为该行为成立犯罪所必备的客观构成要件和主观构成要件的有机整体。”[13]（p100）通说认为，犯罪构成分为四个方面的要件，即犯罪客体、犯罪的客观方面、犯罪主体、犯罪的主观方面。

1.犯罪客体　 犯罪客体是指，“我国刑法所保护的，而被犯罪行为所侵犯的社会关系。”[14]（P113）我国现行刑法分则根据同类客体，将犯罪分为十类。我国刑法将嫖宿幼女罪设置在妨害社会管理秩序章第九节组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪，也就是说嫖宿幼女罪侵犯的客体是社会管理秩序，直接客体是社会的性道德风尚和幼女的身心健康。“犯罪的本质是对法益的侵害。刑法的目的是保护法益，反过来说明犯罪的本质是侵害法益。”[15]（p85）刑法对嫖宿幼女罪如此设置的目的似乎是为了更好地维护社会的性道德风尚。但是卖淫嫖娼行为本身不构成犯罪，只是违反治安管理处罚法的行为，只有组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫行为才构成犯罪。如此设置是为了保护卖淫幼女的合法权益吗？也不是，在我国卖淫嫖娼并没有合法化，法律也没有承认卖淫幼女具有性自主权。可见，法律设置嫖宿幼女罪的目的主要是为了对幼女的人身权利（身心健康）进行特别保护，嫖宿幼女罪应设置在侵犯公民人身权利、民主权利一章。
　　这样一来，又会出现另外一个问题。即奸淫幼女罪、猥亵儿童罪、嫖宿幼女罪的客体都是不满十四周岁幼女（猥亵儿童罪还包括幼男）的身心健康，那么仅仅从犯罪客体上，还不能将这三个罪区别开来。
第三个问题是刑法通过刑罚对犯罪客体进行保护的，对于相同的犯罪客体应当平等保护。奸淫幼女罪、猥亵儿童罪、嫖宿幼女罪设置的目的都是为了保护幼女（幼男）的人身权利和身心健康，在任何情况下只要与幼女发生性行为都是犯罪行为，按理说三罪的刑罚配置不会相差很大。事实并非如此。依照刑法规定，奸淫不满十四周岁的幼女的，以强奸论，在三年以上十年以下有期徒刑范围内从重处罚；奸淫幼女情节恶劣的、奸淫幼女多人的、二人以上轮奸的、致使被害人重伤、死亡或者造成其他严重后果的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑；猥亵儿童的，处五年以下有期徒刑，聚众或者在公共场所猥亵儿童的，处五年以上有期徒刑；嫖宿不满十四周岁幼女的，处五年以上有期徒刑，并处罚金。从中我们可以发现：如果一个人在卖淫场所与卖淫幼女自然性交，依照嫖宿幼女罪最高只能被判处十五年有期徒刑，即使与多名幼女自然性交，也是如此。如果他在非卖淫场所与非卖淫幼女发生性关系，可能依照强奸罪被判处死刑。如果一个人在卖淫场所与卖淫幼女发生非自然性交行为（猥亵行为），依照嫖宿幼女罪最高可能被判处十五年有期徒刑。如果他在非卖淫场所与非卖淫幼女发生猥亵行为（非聚众或在公共场合），依照猥亵儿童罪，最高只能被判处五年以下有期徒刑。难道仅仅因为性行为发生在卖淫场所和幼女是卖淫女，刑罚就是如此不同吗？

2.犯罪主体 嫖宿幼女罪的犯罪主体是年满16周岁的具有刑事责任能力的自然人，通常认为只有男子才能成为该罪的犯罪主体，但是通过本文的分析，女子（女同性恋者、娈童癖）也可能成为该罪的犯罪主体。而奸淫幼女罪的犯罪主体是年满14周岁的具有刑事责任能力的男子。如果一个年满14周岁未满16周岁的男子在非性交易的场合与幼女发生自然性交行为，他可能因强奸罪面临着无期徒刑的刑罚；如果他在卖淫场所与卖淫幼女发生自然性交行为，他反而无罪。难道仅仅介入了性交易的因素（付了嫖资），他就应该逃脱刑罚吗？
　　我们再来看看哪些人可能成为幼女性服务的享受者，哪些人可能成为性服务的提供者。毫无疑问，享受性服务特别是幼女的性服务是要花钱的，而且价格不菲。在社会中我们可以看到，享受性服务的，主要是某些有钱、有势的而具有某种邪恶爱好（如娈童癖）的商人或者官员；而提供性服务的，绝大多数为农村、城市贫困家庭的女子、失业、下岗职工的妻女。她们受不到良好的教育，生计无着，生活所迫，是她们从事性工作的基本原因。而在这个群体中，基本没有商人、官员、有权有势者的千金小姐们。这是一幅社会分化的真实图景，在老舍先生写的《骆驼祥子》中，小福子的父亲、那个可怜的人力车夫向着苍天哭喊道：“我们在卖血，我们的女人在卖肉。”——这是对旧社会的控诉。难道我们能够容忍如此悲剧在新社会发生吗？难道仅仅因为幼女是性工作者，刑法就能弱化对她们的保护吗？
内蒙古自治区人民政府


内政发〔2006〕50号

内蒙古自治区人民政府关于印发《内蒙古自治区农村牧区公路管理办法》的通知

各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
　　《内蒙古自治区农村牧区公路管理办法》已经自治区人民政府2006年第7次主席办公会议研究通过，现予印发，请认真贯彻执行。

内蒙古自治区农村牧区公路管理办法

第一章　总　　则


　　第一条　农村牧区公路是我区公路网络的重要组成部分，是建设社会主义新农村新牧区的基础条件。为加快农村牧区公路建设步伐，加强农村牧区公路管理，保障农村牧区公路安全畅通，促进农村牧区经济社会发展，根据《中华人民共和国公路法》和有关法律法规，结合自治区实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于全区农村牧区公路的建设、养护和管理。本办法所称农村牧区公路，指县道、乡道、村道。
　　第三条　农村牧区公路管理应遵循统一领导、分级管理，以县为主、乡村配合，建养并重、协调发展，依法治路、保障畅通的原则。
　　第四条　旗县级人民政府是本地区农村牧区公路建设、管理养护的责任主体，对本地区农村牧区公路建设养护资金的筹集负主要责任。
　　各盟行政公署、市人民政府主要负责组织筹集本地区农村牧区公路建设养护资金，监督本地区农村牧区公路管理工作。
　　自治区人民政府主要负责组织筹集全区农村牧区公路建设养护资金，监督全区农村牧区公路管理工作。
　　第五条　农村牧区公路、公路用地和公路附属设施受法律保护，任何单位和个人不得侵占和破坏。任何单位和个人，都有保护公路、公路用地和公路附属设施的义务，有权检举和控告破坏、损坏公路、公路用地和公路附属设施以及影响公路安全的行为。


第二章　公路规划


　　第六条　农村牧区公路建设规划按照统筹规划、合理布局、保护环境，符合农村牧区生产、生活和资源开发利用需要的原则编制。
　　第七条　旗县级人民政府负责编制农村牧区公路建设发展规划，经上一级人民政府批准后报自治区交通行政主管部门核准备案，并由旗县级人民政府组织实施。
　　各盟市交通行政主管部门负责组织、指导、协调、审核和汇总上报本地区农村牧区公路发展规划，指导旗县级人民政府编制农村牧区公路建设发展规划。
　　自治区交通行政主管部门根据各盟行政公署、市人民政府批准的旗县农村牧区公路建设发展规划及全区农村牧区经济社会发展和农牧民出行的实际需要，编制全区农村牧区公路建设发展规划。
　　第八条　经批准的农村牧区公路建设发展规划，不得擅自修改；确需修改的，由原编制机关提出修改方案，报原批准机关批准，报自治区交通行政主管部门核准备案。


第三章　公路建设


　　第九条　自治区交通行政主管部门与自治区发展和改革委员会共同研究、编制、上报全区农村牧区公路建设计划。
　　第十条　农村牧区公路建设项目的可行性研究报告经自治区交通行政主管部门提出行业审查意见后由自治区发展和改革委员会审批。
　　第十一条　县道、乡道原则上由旗县级人民政府负责组织实施；村道原则上在苏木乡镇人民政府的指导下，由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织实施。
　　第十二条　各级交通行政主管部门应当按照因地制宜、实事求是的原则，合理确定农村牧区公路的建设标准。
　　县道和乡道一般应当按照等级公路建设标准建设；村道的建设标准，特别是路基、路面宽度，应当根据当地实际需要和经济条件确定。
　　第十三条　农村牧区公路建设项目要结合各地实际情况综合考虑，充分利用旧路，完善排水防护设施，尽量减少占用耕地和拆迁，注重环境保护，合理确定技术标准，严格控制工程造价。
　　第十四条　自治区交通行政主管部门负责全区农村牧区公路建设的指导和监督工作，并根据有关规定制定农村牧区公路建设管理的相关技术标准和管理办法。
　　各地区交通行政主管部门负责本行政区域内农村牧区公路建设的组织、管理工作，制定适合本行政区域特点的农村牧区公路建设管理实施细则，加强对农村牧区公路建设质量和安全生产的监督管理，确保建设项目保质、保量、按期完成。
　　第十五条　各级公路工程质量监督部门和有关人员要认真履行职责，依据有关规定和标准对项目的工程质量进行监督管理。要充分发挥纪检、监察部门和广大人民群众的监督作用，加强廉政建设，确保工程质量达到规定标准。
　　第十六条　农村牧区公路建设项目实行工程质量责任追究制度和安全生产责任制度。
　　第十七条　农村牧区公路建设用地依法列入农用地范围，按国家有关规定执行。公路建设项目涉及的征地拆迁工作及所发生的费用由项目所在地旗县级人民政府负责。
　　第十八条　农村牧区公路建设涉及的取料场（土、砂、石）、弃料场以及工程建设临时用地由沿线县级、乡级人民政府按照相关法律、法规的规定办理。工程完工后，由项目法人单位负责恢复原貌并采取相应措施复垦，防止发生新的水土流失。


第四章　管理养护


　　第十九条　自治区交通行政主管部门负责统筹安排和监管农村牧区公路养护资金，指导、监督农村牧区公路管理工作，编制和下达农村牧区公路自治区补助投资和养护计划，监督检查养护计划执行情况和养护质量。
　　第二十条　各盟市交通行政主管部门负责审核、上报所辖区域内的农村牧区公路养护计划，监督检查养护计划执行情况和养护质量，监管农村牧区公路养护资金使用情况，指导、监督本辖区的农村牧区公路养护管理工作。
　　第二十一条　旗县级人民政府交通行政主管部门具体负责本地区农村牧区公路管理养护工作。主要职责是：编制农村牧区公路养护建议性计划，筹集和管理农村牧区公路养护资金，监督公路管理机构的管理养护工作，检查养护质量，组织协调苏木乡镇人民政府做好农村牧区公路及其附属设施的保护工作。
　　旗县级人民政府交通主管部门所属的公路管理机构具体承担农村牧区公路的日常管理和养护工作，拟订公路养护计划并按照批准的计划组织实施，组织养护工程的招投标和发包工作，对养护质量进行检查验收。
　　第二十二条　旗县级人民政府根据本地实际情况确定苏木乡镇人民政府有关农村牧区公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责。苏木乡镇人民政府应设立专（兼）职农村牧区公路养护管理人员，负责农村牧区公路的管理养护工作。
　　第二十三条　农村牧区公路养护作业应当严格执行国家规定的技术规范、检评标准、操作规程，保证农村牧区公路状况良好。
　　农村牧区公路养护按规模分为养护工程及日常养护。养护工程内容为养护改建和大中修，日常养护内容为小修、保养。
　　第二十四条　农村牧区公路的养护改建、大中修工程逐步采取向社会公开招投标的方式，择优选定养护施工单位。同时应当实行工程监理制度，并严格按照自治区有关规定执行。公路小修保养实行养护目标责任制度。
　　对等级较低、自然条件特殊等难以通过市场化运作进行养护作业的农村牧区公路，可实行建设、改造和养护一体化招标，也可以采取个人（农户、牧户）分段承包等方式进行养护。
　　第二十五条　农村牧区公路的绿化要纳入旗县、苏木乡镇人民政府的绿化计划，并按照谁种植、谁管理、谁受益的原则，由旗县、苏木乡镇人民政府按照农村牧区公路的绿化规划组织实施。
　　第二十六条　因自然灾害等原因造成农村牧区公路交通受阻或中断的，旗县、苏木乡镇人民政府应立即组织抢修，并可视情况动员和组织附近驻军、机关单位及沿线群众共同参与公路抢修。短时间内难以修复的，应修建临时便道、便桥或者指明绕行路线，同时按规定设置醒目的警示、警告标志牌，确保安全畅通，并及时将灾害情况逐级上报。
　　第二十七条　旗县级人民政府要建立“政府负责、部门执法、群众参与、综合治理”的农村牧区公路路政管理体制，由当地交通行政主管部门按照《中华人民共和国公路法》、《内蒙古自治区公路管理条例》等法律法规的有关规定，具体实施路政管理工作。


第五章　建设与养护资金


　　第二十八条　农村牧区公路建设、养护资金实行地方自筹为主，国家、自治区补助为辅的投资政策。同时鼓励开展社会捐助、群众捐资投劳相结合的多渠道、多形式的筹集方式。
　　第二十九条　农村牧区公路建设资金来源：一是各级地方人民政府安排的农村牧区公路建设资金；二是国家和自治区的补贴性资金。
　　国家安排的农村牧区公路建设补助资金应全部用于农村牧区公路建设工程项目，并严格执行国家对农村牧区公路补助资金使用的有关规定，不得从中提取咨询、审查、管理、监督等费用。
　　第三十条　农村牧区公路管理养护经费包括养护工程费和日常养护经费。
　　农村牧区公路养护工程费来源：一是自治区汽车养路费用于农村牧区公路养护工程的补助资金，其补助标准为：县道每年每公里7000元，乡道每年每公里3500元，村道每年每公里1000元。二是旗县级人民政府安排的农村牧区公路养护工程的配套资金。
　　农村牧区公路日常养护经费来源：一是农用车、拖拉机、摩托车养路费；二是地方各级人民政府安排的财政资金；三是自治区财政安排的补助资金。
　　第三十一条　地方各级人民政府应根据农村牧区公路建设和养护的实际需要，统筹本级财政预算，保证农村牧区公路建设和养护的正常需要。
　　各地征收的农用车、拖拉机、摩托车养路费要严格实行收支两条线制度，全部纳入地方财政预算管理，全额用于农村牧区公路的日常养护。
　　第三十二条　旗县级人民政府在统筹安排农村牧区公路建设及养护资金时，要充分发挥苏木乡镇、嘎查村两级基层党组织的作用，鼓励农村牧区公路沿线受益单位及群众自愿出资、投工投劳建设和养护农村牧区公路。
　　鼓励利用冠名权、路边资源开发权、绿化权等方式筹集社会资金投资农村牧区公路建设和养护；鼓励单位和个人捐款支持帮助农村牧区公路建设和养护。
　　第三十三条　自治区补助投资按照地方政府财政资金到位及工程进度同比例拨付旗县级人民政府交通行政主管部门。地方各级人民政府安排的养护费用，由相应的财政部门直接拨付旗县级人民政府交通行政主管部门。农村牧区公路养护资金纳入国库集中支付改革范围的，按照国库集中支付的有关规定办理。
　　第三十四条　各地交通行政主管部门应当依据职责，建立健全农村牧区公路建设和养护资金管理制度，加强对资金使用情况的监管。
　　农村牧区公路建设、养护资金必须专款专用，任何单位、组织和个人不得侵占、挪用、截留。
　　农村牧区公路建设、养护资金使用应当接受审计、财政和上级财务部门的审计检查。
　　对违反资金使用规定、工程未达到质量标准要求、未能按照项目的实际需要安排足额配套资金、提供虚假情况骗取补助投资的，自治区将缓拨、停拨或收回已拨付资金，并依法追究当事人责任。


第六章　附　　则


　　第三十五条　各盟行政公署、市人民政府以及旗县人民政府要根据本辖区实际情况，结合本办法，因地制宜地自行制定本区域农村牧区公路建设、养护标准和管理办法。
　　第三十六条　本办法由自治区人民政府法制办公室负责解释。
　　第三十七条　本办法自公布之日起施行。