民政部


民政部关于开展社会福利事业单位工作大检查的通知
民政部


各省、自治区、直辖市民政厅（局）：
近几年，我国社会福利事业发展很快。许多福利事业单位努力适应社会主义市场经济体制的要求，深化改革，开拓进取，强化管理，增强了自我发展能力，两个效益显著。但也应该看到，社会福利事业单位在发展中仍存在一些问题，尤其是管理方面的问题比较突出。有些单位制度不健
全，管理水平低，服务质量差。为加强对社会福利事业单位的管理，切实把服务管理工作摆上重要位置，常抓不懈，经我部研究，决定开展全国社会福利事业单位工作大检查。今年第四季度检查的重点是儿童福利事业单位。现将有关事宜通知如下：
一、检查目的
通过检查，总结社会福利事业单位深化改革、强化管理的经验，推动各单位规章制度的建立和完善，全面提高服务管理质量，争取党政领导和社会各界的关心与支持，进一步促进社会福利事业的健康发展。
二、检查范围
由国家投资兴办，县级以上（含县级）民政部门负责管理的儿童福利院、孤儿学校、残疾儿童康复中心；社会福利院中的孤儿班、儿童部。
三、检查的主要内容及标准
1、领导班子勤政廉洁，团结进取，管理有序，工作有成绩；
2、有事业发展规划，年度工作计划得到落实；
3、事业费逐年增长，开支合理，孤儿的生活不低于当地居民人均生活水平；
4、建立了医护制度、查房制度、病历档案管理制度，药政管理制度、伙食管理制度、财务制度、外事管理制度和安全管理制度，各项岗位责任制度落实到人，严格执行，有考核方法和奖罚措施；
5、医护人员不少于职工人数的50％；工作人员与不能自理的残疾孤儿的比例不高于1∶3，与健全婴幼孤儿的比例不高于1∶4，与少年孤儿的比例不高于1∶6。所有护理人员经培训上岗，所有工作人员穿工作服挂牌上岗，文明服务；
6、有相应的医疗设备和急救设施，有康复治疗场地和器具、浴室、卫生间等设施齐全，平均每张床位所占面积不少于3平方米，没有危房；
7、环境美化、绿化、净化，居室卫生无异味，儿童衣着整洁、适时得体；
8、护理操作规范，无医疗护理责任事故；
9、食堂卫生合格，饮食符合营养要求，有专（兼）职营养师；
10、组织康复活动，残疾儿童参训率达60％以上；
11、残疾儿童接受特殊教育，适龄正常孤儿全部接受义务教育；
12、有条件的地方，开展社区康复和自费收养工作；
13、发动社会力量助孤，捐赠款物使用得当；
14、涉外送养符合规定。
四、检查的时间、步骤
检查从1995年10月16日至1996年1月12日止，分三个阶段。
（一）自查阶段（1995年10月16日至11月13日）
各单位按照检查内容进行自查，填写《儿童福利事业单位检查登记表》并附各项规章制度材料，向上级民政主管部门提出检查审核申请。
（二）检查验收阶段（1995年11月6日至12月8日）
由省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市、区）民政局组成联合工作小组，对所属儿童福利事业单位进行检查、审核、验收。然后由省、自治区、直辖市民政厅、局填写《全国儿童福利事业单位检查情况汇总表》，写出工作总结，连同各单位的《儿童福利事业单位检查登记表》及
规章制度材料，于11月20日前一并寄民政部社会福利司。
（三）抽查总结阶段（1995年12月11日至1996年1月12日）
民政部组织检查组，对各省检查验收工作进行检查，同时对全国儿童福利事业单位进行抽查。抽查结束后，对大检查作全面总结，并将检查结果通报各地。
五、要求和注意事项
1、提高认识，加强领导。各地要把今年的大检查活动，作为深化社会福利事业单位改革，推动助孤工作，提高管理水平和服务质量的一项重要工作来抓。可以邀请当地人大、政协代表参加，组织专门力量，统一部署，协调行动，确保这项工作顺利完成。
2、各地要根据本通知精神，结合当地实际，制定检查考评的具体标准。要突出制度建设和服务管理这两个重点，采取多种行之有效的检查方法，并与达标升级工作有机结合起来。
3、做好宣传发动和思想教育工作。充分利用大检查这一形式，激发广大干部职工的工作积极性，树立良好的职业道德。
4、各地在检查工作中，要注重研究解决新形势下出现的新情况、新问题，总结经验，分类指导。对问题比较严重的单位，要限期整改。
5、各单位要确保工作进度和工作质量。填报数字要准确，反映情况要真实，不许弄虚作假。
6、各地检查组深入基层，人员要精干，讲求效率，轻车简朴，不搞形式主义。
7、为使社会福利事业单位管理工作正规化、法制化，今后将对社会福利事业机构实行年检制度。各级民政部门应根据实际情况，经常开展有针对性的检查评比活动，加强对社会福利事业单位的指导。
各地检查工作中出现的问题及进度情况，望及时报部。



1995年9月25日
全国首例教案纠纷案所引发的问题应当引起有关部门的高度重视


高丽娅诉四公里小学(以下简称校方)返还教案纠纷案于2006年2月底由重庆市高级人民法院作出终审裁定,四公里小学自动撤回上诉，著作权一审判决生效，高丽娅主张对其所撰写教案享有著作权终于获得法律上的认可和保护。这起全国各大媒体高度关注的我国首例教案纠纷案，虽然因高丽娅的胜诉而告终，但围绕本案诉讼所引发的种种问题却令人深思，应当引起有关部门的高度重视：
一、教师的基本权益无法得到有效的保护。
高丽娅自与校方发生返还教案本的诉讼纠纷之后，校方即以年度考评末位淘汰的方式迫使高丽娅下岗，而曾在一审当中为高丽娅出庭作证的一位同校教师则在当年考评中仅排在高丽娅之前的倒数第二位。而正是这位被末位淘汰的高老师所撰写的教学论文却在全国范围内拿了一等奖，该校几十位学生家长当年在得悉高丽娅被末位淘汰之后，还曾联名写信给校方和区教委要求挽留高老师。高丽娅认为自己遭到打击报复，向当地教委申诉举报，却如石沉大海，长时间杳无音信。四年来高丽娅一直没有和校方签订聘用合同，只能以临时工的方式被区教委派往其他边远学校支援教学，但又不能享受教师应有的基本福利待遇。上述种种可见教师的基本权益在遭遇行政强权的侵犯时，完全缺乏最基本的保障。尊师重教并未得到切实认真的贯彻和提倡。教育是强国之本，如果一个教师连最基本的权益都不能得到有效的保护，则何谈提高教育质量，又何谈全民素质的提高呢？
二、司法程序的明显瑕疵揭示审判部门在实践中似乎更多关注如何维护行政强权（或强势力）的权力和地位，而根本忽视对弱者权益的保护。
本案审判程序存在较为明显的问题：
（一）本案一审判决之前，一审法院已将本案提交审委会研究直至向重庆市高级人民法院作了汇报。一审法院的判决实际上是根据上级法院的批复意见作出的。在此情况下，高丽娅不服一审判决提出上诉的结果可想而知，因为结果在二审之前已经被确定了。这种“先定后审”在我国法院审判实践中相当普遍，它使我国诉讼程序法规定的二审程序及审判监督程序在很大程度上形同虚设，本案历时近四年，惊动三级法院和检察院，先后经过七次审理才得以尘埃落定，司法资源极度浪费，“先定后审”难辞其咎。立法者也许有必要认真考虑那些被设计并规定好的法律程序在实践中如何得以有效地贯彻的问题。
（二）从事后的结果看，对教案著作权的审理应当作为审理（载有教案内容的）教案本所有权的前置程序。也就是说，由于我国民事诉讼法对于著作权纠纷案件确立了专属管辖原则——由中级人民法院知识产权庭负责审理，而对（载有教案内容的）教案本所有权的审理又必须有赖于对教案著作权的确认，因此本案一审法官当时即应当中止案件的审理，并告知原告高丽娅先行向重庆市第一中级人民法院提起著作权确权或侵权之诉，待著作权纠纷判决出台之后再恢复本案的审理。但本案的一、二审判决均在其判词当中对于回避不掉的教案著作权问题直接作了不利于原告高丽娅的认定，我们认为这一方面严重违反了法定程序，另一方面也明显侵害了高丽娅对于其教案的著作权及其应当享有的程序法上的权益。联系到前面提到的一审判决作出之前已经汇报到了重庆市高级人民法院，对于如此明显的程序瑕疵几级法院为什么会视而不见呢？我们不得不怀疑来自其它方面的干预不恰当地影响了司法独立。
三、通过本案揭示的法律缺陷及空白应当引起学术界的关注并应通过立法解决。
本案最终判决高丽娅对其所撰写教案享有著作权，以判例的方式在我国第一次确认了教师的教案应当属于著作权法保护的作品以及教案的著作权原则上属于撰写教案的教师，填补了我国著作权法实践方面的一项空白，是著作权法实践的一个进步。
这个判决同时还触及著作权法规定的缺陷问题：《中华人民共和国著作权法》第四十六条详细规定了侵犯著作权的十种行为，但唯独没有规定导致著作权的唯一物质载体灭失是否构成侵犯著作权。本案最终判决校方毁失教案本的行为侵犯了高丽娅对于其教案的著作权，填补了我国著作权侵权行为方式的法律空白。但这个结果需要在立法上予以明确规定。
本案唯一未能解决但绝对应予解决的问题是载有教案内容的教案本的所有权问题。综合本案所有判决，只能得出教案的著作权归属于教师，但附载教案内容的教案本的所有权仍然归属于教师所在学校的结论，这在理论上是不可想象的，在实践中也是无法操作的。正是为了纠正法院判决适用于实践时可能遭遇的谬误，我们曾创造性地提出本案当中高丽娅撰写教案的过程，就是一个原物（即校方发放的空白教案本）逐渐灭失而新物（即载有高丽娅所写教案内容的教案本）逐渐产生的过程，高丽娅创造了这一新物，就应该是新物的所有权人。虽然这一观点并未被法院采纳，但我们仍然认为它比所有关于教案本所有权的其它观点更具逻辑与现实合理性。
四、民事行政检察监督的力度还应当大大加强。
本案当中，人民法院虽然没有在由检察机关抗诉启动的再审程序中采纳检察机关的抗诉意见，但在著作权诉讼中却被迫采纳了检察机关的主要抗诉观点。因此，这一案件仍然可以视为人民检察院履行民事行政检察监督职能比较成功的范例。需要思考的是：如果继续抗诉，争取本案全面改判会不会使检察机关的监督显得更加有力？一个不可否认的事实就是：各地检察机关在进行民事行政检察监督的过程中，在处理与法院关系的问题上，考虑得更多的是协调甚至妥协，而不是旗帜鲜明地监督。这对民事行政检察到底是强化还是弱化？
另一个不得不提到的问题：检察机关如何才能在民事行政法律领域提高自己的地位，扩大影响力和发言权？各级各地检察机关似乎把更主要的精力放在考核政治思想、队伍建设及工作方法等方面，很少有人去关注法律本身的问题。对于法院判决中涉及认识分歧的法律问题、涉及法律空白和缺陷的问题，检察机关往往缺乏意识和勇气进行研究，更谈不上监督。最明显的例子体现在民事行政法律的司法解释方面，人民法院一家独大，而同样拥有司法解释权的人民检察院却在这方面无所建树。要想强化民事行政检察监督职能，必须加强对法律本身的研究，加强对疑难案例的研究，加强对社会热点、焦点问题的法律关注，从而取得对于法律本身的发言权，舍此别无他途！

陈晓军
2006年5月25日