对民法典草案中取得时效制度的几点思考/王斌周

作者:法律资料网 时间:2024-05-18 15:38:36   浏览:8866   来源:法律资料网
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对民法典草案中取得时效制度的几点思考

王斌周


摘要:我国现行《民法通则》仅规定了诉讼时效,造成现实中诸多财产关系界限不清、发生的纠纷难以解决。《民法典草案》规定了取得时效制度,并已于2002年12月由全国人大常委会进行了第一次审议,《草案》仅就取得时效制度作了原则性的规定,既有应当肯定之处,亦有值得商榷和完善的地方。笔者从编排体例、适用范围及效力、适用要件等方面对《草案》中有关取得时效的规定进行了分析。

关键词:民法典草案 取得时效 立法思考

取得时效制度最早规定于古罗马颁布的第一个成文法《十二铜表法》中,现行大陆法系国家的民法中大都确立了取得时效制度。取得时效与消灭时效构成了时效制度的两项基本内容,其中消灭时效又称诉讼时效,指权利人在一定期间内不请求公力救济,将导致请求权或胜诉权的消灭。而取得时效则指无权利人以行使所有权或其他财产权的意思公然、和平地继续占有他人的财产,经过法律规定的期间,即依法取得该财产所有权或其他财产权的制度①。我国现行《民法通则》仅规定了诉讼时效,无法解决诉讼时效届满后财产所有权或其他财产权利的归属问题,同时由于我国长期实行公有制并经历合作社、人民公社、大跃进、文化大革命等特殊历史时期,造成现实中诸多财产关系界限不清、发生的纠纷难以解决,建立取得时效制度可确定财产归属、定分止争,有助于维护交易的安全和法律秩序的稳定,并具有促进物尽其用的社会功能。在全国人大法工委和法律学界的几经努力下,我国《民法典草案》(下称《草案》)已于2002年12月经全国人大常委会第一次审议并交有关机关和法律学者征求意见,《草案》采学界大多数学者的观点,规定了取得时效制度②,下就《草案》中有关取得时效制度的规定发表几点浅见,以求教于同仁:
一、关于取得时效制度规定于民法典总则部分还是规定在物权编的问题。
《草案》将“取得时效”与“诉讼时效”分列为两节,规定于第一编“总则”之“时效”部分。对此,有学者持反对意见。认为诉讼时效是丧失请求权的时效,列入总则中无可厚非,而取得时效作为财产权的取得方式之一,应与善意取得、拾得遗失物制度一起规定于物权编“所有权取得的特殊规定”部分,亦符合学理上的分类,在体例上与德国民法和我国台湾地区民法相关规定相一致。笔者认为,取得时效虽属所有权的取得方式,但其与消灭时效具有共同的法律本质,皆具有“一定事实状态继续达一定期间而发生一定法律效果”之内涵,且从权利人的角度看,诉讼时效的届满使其丧失权利请求权或胜诉权,实质是丧失了国家公力救济的可能,但法律并未禁止权利人以合理的私力救济方式向实际占有人主张权利,而且在立法中还致力于在诉讼时效届满后对真正权利人以最大限度的保护③;而取得时效的法律效果则是使所有权或其他财产权为实际占有或支配的人依法取得,使真正的权利人因其消极和怠于行使权利而丧失其权利,充分发挥财产的社会经济效益,实质是通过法定的形式确认了财产权利的特殊移转方式,剥夺了权利人私力救济的可能,使其彻底丧失了对所有权或其他财产权的一切权利。将取得时效和诉讼时效作为统一的时效制度规定在一起分别列出,恰包含了权利人因一定事实状态继续达一定期间而分别丧失公力救济申请权和私力救济权两个方面内容,二者相得益彰,故《草案》采此种体例并无不妥。
二、关于取得时效的适用范围及效力问题。
在取得时效适用范围的规定上,各大陆法系国家规定不尽相同。法国民法上的取得时效主要适用于不动产和经注册登记的动产(如船舶、航空器等),德国民法规定取得时效只适用于动产,我国台湾地区则规定取得时效适用于动产和未经登记的不动产。《草案》规定动产和不动产均适用取得时效制度,且在不动产的规定上并未区分登记和未经登记的不动产,而是统一规定为只要实际占有状态持续达一定期间占有人即可取得该不动产的所有权。对此,笔者认为值得肯定,原因有二:首先,基于我国建国后的历史所导致的现实社会经济生活中权利归属和利用秩序的不稳定,以及交易的频繁和复杂程度,关于动产和不动产均应适用取得时效已成学界共识,笔者在此不再赘述。第二,《草案》在不动产取得时效的适用上未作登记与否的区分,使得不动产适用取得时效的范围更为宽泛,在现实中更有利于对实际占有人既有权利的保护。此前,王利明先生主持编写的《中国人民大学物权法草案建议稿》(下称《人民大学建议稿》)
和梁慧星先生主持编写的《中国社会科学院民法草案物权编建议稿》(下称《社科院建议稿》)均对登记和未经登记的不动产取得分别作了规定,其中关于不动产的登记取得时效两建议稿规定不相一致。《人民大学建议稿》第七十条规定:“应当进行登记的不动产权利人,自其应当登记之日起经过二十年未登记的,不得对登记所记载的权利人主张权利。应当登记的不动产权利人,二十年未对实际占有人提出异议的,不得再向实际占有人主张物权”;《社科院建议稿》第五十七条规定:“现时登记为不动产所有人,虽未实际取得该项权利,但占有该不动产并依所有人身份行使其权利的,自其权利登记之日起满二十年而未被涂销登记者,实际取得该不动产所有权”。《人民大学建议稿》在此着力于对应当登记而未登记的不动产消极权利人请求权的剔除,与诉讼时效的规定异曲同工,未从正面肯定实际占有人经法定期间即可取得财产权利;而《社科院建议稿》则侧重对现时登记所载明的所有人之保护,意在维护公示公信原则,但同时要求登记所载明的所有人须在不动产上为占有并依所有人身份行使权利方得以取得不动产,在现实中难免适用范围过窄。二建议稿均未解决在现时登记所载明的所有人与真正权利人不一致,而现实占有不动产且行使其权利的人与登记所载明的所有人亦有区别时的权利归属问题。《草案》第一百零五条在不动产取得制度上采概括主义,即无论登记与否,亦或现实登记所载明的所有人是否为真正权利人,均由现实公开且持续占有不动产达一定期间的人取得所有权,统一了适用取得时效的原则,避免了实践中含混难辨的问题,不失为一简便可行的规定。另外《草案》还规定了不动产用益物权和船舶、航空器、汽车等特殊动产所有权准用不动产取得的规定,顺应物权价值化和观念化的趋势,扩大了取得时效的适用范围,并明确了以登记为公示要件的不动产物权和特殊动产在取得时效期间上亦与以交付为公示要件的一般动产相区别。
关于取得时效的效力,即财产或财产权的实际占有和支配人经过一定期间后取得财产所有权或其他财产权利。学界有关动产取得的理论几近一致,因为占有已赋予实际支配人一种事实状态,期间届满即发生确认财产权利的效力。不动产的取得则较复杂,我国台湾地区民法对未登记的不动产取得规定为“得请求登记为所有人”,《人民大学建议稿》第七十一条规定:“以自主占有的意思,和平、公开、连续占有他人未经登记的不动产满二十年者,可以请求登记为该不动产的所有权人”;《社科院建议稿》第五十八条规定:“以自主占有的意思,和平、公开、持续占有他人未经登记的不动产满二十年者,可以请求登记为该不动产的所有权人”,三者均赋予未经登记不动产的实际占有人在期间届满后对不动产所有权的登记请求权,而未解决期间届满后未登记前所有权的归属问题,易造成实践中产生未登记前占有人到底有无权利的争议,不利于取得时效制度定分止争功能的发挥。《草案》第一百零五条对不动产的取得规定为“取得该不动产的所有权”,肯定了在取得时效界满时不动产所有权发生了移转即实际占有人享有了对不动产的一切权利,就已登记的不动产而言,占有人在登记所载明的不动产所有人为自己时可依法直接取得所有权,在登记载明的不动产所有人为他人(不限于消极的真正所有权人)时得以自己因取得时效获得不动产权利而对该载明的不动产所有人行使抗辩权或请求登记机关变更所有人名称;就未登记的不动产而言,则消除了期间届满后未登记前不动产实际占有人权利的不确定因素,防患于未然,具有很强的现实意义。
三、关于取得时效的适用要件问题。
《草案》将“权利人不行使权利,致使诉讼时效期间届满”规定为时效取得成立的要件之一,各国立法中尚未见类似规定,《人民大学建议稿》和《社科院建议稿》中也未作如此建议,笔者认为此举意在解决取得时效与诉讼时效制度相衔接的问题,颇具新意。取得时效制度的重要作用之一是解决诉讼时效未能解决的财产归属的不确定问题,消除在诉讼时效届满后可能出现的财产权利与其具体权能相分离的状态,以实现其定纷止争的功能。《草案》将诉讼时效届满作为取得时效成立的必要条件,既在很大范围内消除了诉讼时效届满后财产可能出现的归属不确定的状态,又使诉讼时效之中断事由间接对取得时效期间的经过实施了影响,较好地协调了诉讼时效与取得时效相衔接的问题,在实践中具有积极意义。
关于取得时效的期间,法国规定为十年或二十年,而且只适用于不动产;德国规定为十年,只适用于动产;《人民大学建议稿》和《社科院建议稿》建议动产为10年,不动产为20年;而《草案》将动产规定为2年,不动产规定为5年,较各国立法例和专家建议的期间短。笔者认为,将一般动产的取得时效规定为两年,恰于普通诉讼时效期间吻合,消极权利人在法定期间不行使诉权将导致胜诉权与实体权同时消灭,占有人将直接取得物权。即使无法确定权利人何时知道或应当知道其权利被占有人侵害,亦可适用最长诉讼时效的规定,从侵害行为发生之日起20年即诉讼时效期间届满之时,占有人将取得物之所有权。因此,就一般动产而言,诉讼时效届满的法律效果必然为权利人的胜诉权和实体权同时消灭,由占有人取得物之权利。第二,将不动产的取得时效规定为五年,符合不动产由于其价值大、需登记等特点使之取得时效较一般动产更长的特点。但此时出现的问题是,由于诉讼时效期间和取得时效期间的不一致,可能产生权利人在诉讼时效届满丧失胜诉权时,实际占有人尚未依5 年的取得时效规定取得物之权利,即仍可能出现占有人所实际支配的财产权利仍属消极权利人所有的情形,该问题如何有效解决亟待进一步探讨。
关于占有之始是否须为善意,德国民法和法国民法一律要求占有人对标的物的占有须属善意占有。《人民大学建议稿》和《社科院建议稿》则采日本和我国台湾地区民法的观点,即无论善意与否均得发生时效取得的效力,但开始为善意并无过失的,取得时效将变短。《草案》则与以上规定不同,不论占有开始是否为善意,均在相同的期间内发生时效取得的效果,未采占有开始为善意时取得时效期间缩短的立法建议。笔者认为对此应综合考量,因为《草案》将诉讼时效界满规定为取得时效成立的必要条件,且规定了较短的时效经过期间,更侧重于对占有人实际占有和支配财产权利的客观事实的确认和保护,使得财产权利可能在较短时间内得以明确其归属,以维护法律秩序的稳定,在较短时效经过期间的前提下占有之始善意与否对实际占有人取得财产权利的影响并不很大。相反,如设定了较长的时效经过期间,仍不区分占有之始是否为善意而确定经过相同的期间发生相同的法律效果,则有失偏颇。
《草案》中有关取得时效制度的规定寥寥数条,有其科学之处,亦有规定过于原则化之弊端,例如作为时效制度不规定中止及中断的事由则显得内容苍白,在实践中难以有效调整复杂的法律关系,虽然诉讼时效的中断事由能间接对取得时效期间的经过实施影响,但两种时效制度毕竟具有不同的法律涵义和社会功能,不能相互替代和涵盖,且单独规定取得时效的中止及中断事由亦符合学理。可以预见,随着我国学界对取得时效制度讨论的逐渐深入和立法机关对相关立法的不断完善,我国未来的民法典必将建立起适合我国国情、顺应世界发展潮流、内容完备的取得时效制度。

注释:
①梁慧星、陈华彬编著:《物权法》(第二版),法律出版社2003年1月版,第128页。

②全国人大法工委《中华人民共和国民法(草案)》:
第一百零五条 权利人不行使权利,致使诉讼时效期间届满,占有人以所有的意思,公开、持续占有他人不动产经过五年的,取得该不动产的所有权。
占有人取得不动产用益物权,参照前款规定。
第一百零六条 权利人不主张权利,致使诉讼时效期间届满,占有人以所有的意思,公开、持续占有他人动产经过两年的,取得该动产的所有权。
占有人取得船舶、航空器、汽车等动产的所有权,适用本法第一百零五条第一款的规定。
第一百零七条 法律禁止转让的动产或者不动产,不适用有关取得时效的规定。
③全国人大法工委《中华人民共和国民法(草案)》:
第一百零一条 超过诉讼时效期间,当事人自愿履行的,不受诉讼时效的限制。
超过诉讼时效期间,当事人履行义务后,又以不知道诉讼时效期间届满为由请求返还的,人民法院不予保护。



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国家计委办公厅、国家科委办公厅、国家经贸委办公厅关于印发《新能源和可再生能源发展纲要》的通知

国家计委办公厅 等


国家计委办公厅、国家科委办公厅、国家经贸委办公厅关于印发《新能源和可再生能源发展纲要》的通知
国家计委办公厅、国家科委办公厅、国家经贸委办公厅



为了促进我国新能源和可再生能源事业的发展,国家计委、国家科委、国家经贸委共同制定了我国《新能源和可再生能源发展纲要》,提出了“九五”以至2010年新能源和可再源生能的发展目标、任务以及相应的对策和措施。现将《纲要》印发你们,请根据《纲要》的要求,结合
本地区、本部门的实际情况,在编制各自计划时予以安排。

附:新能源和可再生能源发展纲要

(1996—2010)

导 言
能源工业作为国民经济的基础,对于社会、经济发展和提高人民生活质量都极为重要。在高速增长的经济环境下,我国能源工业面临经济增长与环境保护的双重压力。
世界上越来越多的国家认识到:一个能够持续发展的社会应该是一个既能满足社会的需要,而又不危及后代人前途的社会。因此,节约能源,提高能源利用效率,尽可能多地用洁净能源替代高含碳量的矿物燃料,是我国能源建设遵循的原则。
我国是世界上最大的煤炭生产国和消费国,煤炭约占商品能源消费构成的76%,已成为我国大气污染的主要来源。大力开发太阳能、风能、生物质能、地热能和海洋能等新能源和可再生能源利用技术将成为减少环境污染的重要措施之一。
我国是世界上最大的发展中国家,有9亿多人口生活在农村。农村能源短缺,利用水平低,严重阻碍了农村经济和社会的发展,我国迄今尚有:1.2亿人口没用上电;5—8%的人口未解决清洁饮水;约8000万的人口生活在贫困线以下。此外,由于农村燃料短缺,造成森林过度
樵采,植被破坏,生态环境恶化。因地制宜,大力开发利用新能源和可再生能源,特别是把他们转化为高品位的电能,为边远偏僻和海岛等缺电无电地区提供照明、电视、水泵等动力能源,促进这些地区脱贫致富,使农村经济和生态环境协调发展,对实现小康具有重大意义,也是落实“八
七”扶贫攻坚计划和重要内容。
从能源长期发展战略高度来审视,我国必须寻求一条可持续发展的能源道路。新能源和可再生能源对环境不产生或很少产生污染,既是近期急需的补充能源,又是未来能源结构的基础。
我国政府一直关心新能源和可再生能源的开发利用。1992年联合国全球环境与发展大会后,国务院提出了我国对环境与发展采取的10条对策和措施,明确要“因地制宜地开发和推广太阳能、风能、地热能、潮汐能、生物质能等清洁能源”。我国是世界上最先完成“中国21世纪
议程”报告的国家。在科技研究和示范推广方面,国家“六五”、“七五”以及“八五”科技攻关中都安排了新能源和可再生能源项目。但由于我国在该领域投入资金数量过少,与实际需要相差甚远,虽在单项技术的研究示范方面有所进展,但新能源和可再生能源系统技术的发展水平,尚
与发达国家有较大的差距,在资金投入力度上甚至还不如一些发展中国家。
我国具有丰富的新能源和可再生能源资源,在其开发利用方面也取得了很大的进展,为进一步发展奠定了良好基础。在国际上,新能源和可再生能源技术越来越受到重视,交流频繁。因而,有必要抓住当前的发展机遇,制定好“1996—2010年新能源和可再生能源发展纲要”,
这将对我国经济、社会和环境持续协调发展起到重大深远的影响。

一、现状和差距

1.国外概况
70年代以来,鉴于常规能源资源的有限性和环境压力的增加,世界上许多国家重新加强了对新能源和可再生能源技术发展的支持。1973年,美国制定了政府级阳光发电计划,1980年又正式将光伏发电列入公共电力规划,累计投资达8亿多美元。1992年,美国政府颁布一
项新的支持光伏发电发展的计划,目标要使2000年美国太阳电池的总产量达到1400兆瓦,约相当于目前全世界太阳电池总用量的10倍。克林顿政府1994年度的财政预算中,光伏发电的预算达7800多万美元,比1993年增加了22.4%。日本、德国等欧共体国家及一
些发展中国家也都纷纷制定了国家有关发展规划或计划,大幅度增加了对新能源和可再生能源开发利用的投入。
与此同时,许多国家还从政策上采取措施鼓励开发利用洁净能源。如丹麦政府对安装风力发电机的用户给予100%的安装费用补贴,以后随风力发电技术进步则逐步减少直至完全取消。
近年来,国际上新能源和可再生能源的开发利用取得长足进展。到目前为止,世界太阳电池年销量已超过60兆瓦,电池转换效率提高到15%以上,系统造价和发电成本已分别降至4美元/峰瓦和25美分/度电;在太阳热利用方面由于技术日趋成熟,应用规模越来越大,仅美国太
阳能热水器年销售额就逾10亿美元。太阳能热发电在技术上也有所突破,目前已有20余座大型太阳能热发电站正在运行或建设。
风力发电技术进展迅速,基本实现了规模性生产和应用。1992年底,全世界风力发电的装机容量已达270万千瓦,发电47亿度电;近年来美国和欧洲一些国家正在积极开发第三代风力发电机组。这种机组重量轻,单位面积获能大、可靠性高、装机费用低,发电成本将降至4—
5美分/度电。
生物质能作为一项低碳能源技术受到广泛的重视。英国、德国、法国、日本、美国及原苏联等国家早在50年代就利用厌氧消化技术处理城市和工厂污水,既治理了污染,又获得了能源。稻壳、蔗渣等农林废弃物,直接发电或通过热解气化供热发电的装置在北美、西欧、日本和巴西等
许多地区和国家屡见不鲜,在美国即有近400万千瓦的装机;利用液化技术将生物质转换成液体燃烧替代石油是科学家的长期愿望,80年代已在巴、美等国家实现。
氢能作为一种无污染的清洁能源及能源载体,近年来其开发与利用技术在工业化国家中得到高度重视,投入大量财力开展研究工作,如日本的“阳光计划”中制定了氢能发展规划,加拿大利用丰富的水力资源电解制氢开发利用氢能,在欧洲利用核能发展氢能技术,美国利用太阳能,到
2020年规划可建成供30万辆燃料电池汽车使用的城市供氢系统,并可大大降低汽车能耗。氢能的应用可望在21世纪得到飞速的发展。

2.国内现状
我国具有丰富的新能源和可再生能源资源;水能可开发资源为3.78亿千瓦,目前已开发利用11%;生物质能资源,包括农作物秸秆、薪柴和各种有机废物,利用量约为2.6亿吨标准煤,占农村生活能源消费的70%,整个用能的50%;在我国约600万平方公里的国土上,
太阳能年总辐射量超过60万焦耳/平方厘米,开发利用前景广阔,风能资源总量为16亿千瓦,约10%可供开发利用;地热资源尚待继续勘探,目前已探明的地热储量约4626亿吨标准煤,现利用的仅约十万分之一;我国海洋能源资源亦十分丰富,其中可开发的潮汐能就有2000
万千瓦以上。
近20年来,我国新能源和可再生能源的开发利用有很大发展,已经成为现实能源系统中不可缺少的组成部分。目前各类新能源和可再生能源,年提供约3亿多吨标准煤(其中大部分是生物质能,在目前的商品能源统计数字中并未计入)这对促进国民经济发展和满足广大农村和边远地
区人民生活的能源需求起了重要作用,成绩主要表现在:
(1)小水电开发和利用取得世界公认的成就。到1993年底,全国运行中的小水电站达6万多座,目前全国97%的乡、92%的村和87%的农户通了电;小水电作为一种有效的农村能源,在实现中国农村电气化进程中起着重要的作用,已有109个县实现了初级农村电气化,
200个县正在开展第二批初级农村电气化建设。
(2)薪炭林建设和薪材能源开发取得了显著进展。“六五”以来的13年。全国营造薪炭林472万多公顷,使我国薪炭林总面积达到540万公顷,加上其他森林年合理生产薪材能源约一亿吨标准煤。发展薪炭林对缓解当地农村能源紧张,保护森林资源、林草植被和生态环境,促
进农村经济发展起到了积极的作用。
生物质能利用技术又有新的发展。全国一半以上的农户普及了高效率节柴灶,每年可以节约1/3到1/2的燃料消耗;户用沼气克服了历史上的大起大落,走上了稳定发展阶段,全国525万个沼气池年产气12亿多立方米;大中型沼气工程作为一项能源环保技术,如雨后春笋,发
展很快,100立方米以上的有600多处;集中供气已达8.4万户,沼气综合利用与生态农业和农村持续发展密结合,蓬勃发展,方兴未艾。近年来为了进一步改进生物质能利用技术,提高利用效率,还开展了把秸秆等农林废弃物转换为优质气体、液化燃料等新技术的研究和开发,并
已建成一些示范工程。
(3)太阳能的利用技术进入新的发展阶段。国内太阳能热利用方面,主要有太阳能热水器、太阳灶、被动式太阳房和太阳能干燥器。经过以往十年的努力,我国太阳能热利用在这四个领域技术已基本过关,科技成果不同程度地转入小批量生产,有了一定数量推广应用的覆盖面,在缓
解当地常规能源短缺和减轻生态和环境恶化等方面收到实效。据1993年不完全统计,全国已推广太阳能热水器230万平方米,被动式太阳房180万平方米,太阳能农作物温室34.2万公顷,太阳灶14万台,太阳能干燥器13200平方米,并一直保持发展势头。国产太阳能热
水器平均每平方米每年可节约100—150公斤标准煤,被动式太阳房平均每平方米建筑面积在采暖期可节约20—40公斤标煤,太阳灶每台每年可节约柴草500—700公斤,节能和社会效益十分明显。

我国的太阳能光伏发电应用始于70年代,但直到1982年以后方真正发展起来,在1983年—1987年短短几年内先后从美国、加拿大等国引进了七条太阳电池生产线,使我国太阳电池的生产能力从1984年以前的年产200千瓦跃到1988年的4.5兆瓦。在应用方面
,我国目前太阳电池主要用于通信系统和边远无电地区,年销售约1.1兆瓦。特别是我国迄今尚有28个无电县,上千个无电乡村,成千个无电岛屿,对解决这些边远偏辟地区供电问题光伏发电已经并将更有效地发挥作用。目前西藏的9个无水力无电县中,已建成2个功率分别为10千
瓦和20千瓦的光伏电站,其余7个已纳入国家计划正在兴建之中。在太阳电池研究方面,实用型单晶硅电池效率达12—13%,多晶硅电池为9—10%,非晶硅电池为5—6%。虽然高效硅电池及非晶电池的实验室水平与国外相差不大,但在向生产力转化方面却差得很多,有些新型
且有潜力的太阳能电池的研究国内尚属空白。
(4)风能开发利用继续发展。我国风力发电总装机容量达到2.6万千瓦。80年代以来,50瓦至200瓦微型风力发电机相继研制成功并投入批量生产,目前约有12万余台在内蒙、新疆、青海等牧区草原和沿海无电网地区运行,解决了渔、牧民看电视和照明问题。1—20千
瓦中、小型风力发电机组达到小批量生产阶段,目前正在研制50—200千瓦的中、大型风力发电机,有14个风电场正在建设当中。与此同时,低扬程大流量和高扬程小流量两种新型风力提水机已研制成功。此外,在全国风能资源调查,风力机性能测试技术、基础理论研究、风能综合
利用、国外风力机引进技术的消化吸收及风电场的试验运行方面均取得进展。
(5)其他新能源和可再生能源的开发利用,也有了一定的发展。我国地热资源现已利用的相当于400万吨标准煤。值得一提的是我国西藏的地热开发利用,羊八井地热电站现装机总容量2.5万千瓦,年发电量达9700万度电,为拉萨电网供电的50%,是我国目前最大的地热
电站。我国海洋能开发利用方面,目前已建有潮汐发电站总装机容量5930千瓦,年发电量1021万度电;波浪发电试验电站也在建设之中。氢能等极有应用前景的新能源技术开发尚处于实验室试验研究阶段。

3.存在的问题
综合上述可以看出,近20年来,我国新能源和可再生能源技术和开发利用的确取得可喜成绩,甚至在一些项目上处于世界的领先地位。但是,从总体来看,无论是科研水平,开发利用规模,还是产业发展等都同国际水平有很大差距。其主要问题是:
·没有纳入国家能源建设计划;
·没有纳入各级正常的财政拨款渠道;
·缺乏鼓励推广及扶持新能源和可再生能源发展的相应政策、法规等;
·对新能源和可再生能源的投入太少,如对太阳能研究与开发经费投入不及美国的1%,甚至不及印度等国家;
·商品化程度低,产业化薄弱。

二、目标和任务

1.目标
今后15年,新能源和可再生能源发展的总目标是:提高转换效率,降低生产成本,增大在能源结构中所占比例。新技术、新工艺有大的突破,国内外已成熟的技术要求实现大规模、现代化生产、形成比较完善的生产体系和服务体系;实际使用数量要达到39000万吨标准煤以上(
包括生物质能传统利用方式的利用量,下同),为保护环境和国民经济持续发展做出贡献。这个目标可分为两个阶段实施,即:
第一阶段,从现在至2000年,通过强化科技研制和试点示范工作,使多数新能源技术接近或赶上目前世界先进水平,其中一些成熟的实用技术,要尽快形成产业,扩大应用,进入市场;逐步改变生物质传统的低效利用方式,发挥风能和太阳能等新能源和可再生能源的作用,为解决
边远和海岛等无电地区用电问题作出贡献。全国新能源和可再生能源的开发利用总量达到29800万吨标准煤。
第二阶段,从2001年至2010年,全面推广应用新能源技术,建立起世界先进水平的工业体系和科研体系,主要技术项目基本上都要求达到规模生产水平,各类新能源和可再生能源的开发利用总量增加到39000万吨标准煤。
2.任务
为了实现上述目标,新能源和可再生能源开发利用的主要任务是要在本世纪末和下世纪初的10年间,选择一批对国民经济和生态环境建设具有重大价值的关键技术进行研究开发,其工作重点是加强这些技术的试点示范和科技成果的转化工作,促进产业形成,尽快实现商品化生产和推
广应用。
工作的主要方面是:
·研究开发高产和多功能的薪炭林树种及栽培工艺技术和速生林营造技术,建设商品性薪炭林基地,重点放在农民缺柴、水土流失严重和有条件发展薪炭林地区,力争2000年和2010年全国薪炭林面积分别达到640万公顷和1340万公顷,加上其它每年提供薪柴18000
万吨(相当于10000万吨标准煤)和27000万吨(15400吨标准煤)。
·在巩固、提高节柴改灶的成果基础上,实现居民节煤炉灶具的商品化生产和销售,完善省柴灶的产业体系和服务体系,使每年节柴数量达到10000万吨以上,约相当于5000万吨标准煤量;
·加速农村生物质能利用技术的更新换代,发展高效的直接燃烧技术、致密固化成型、气化和液化技术,形成和完善产业服务体系,到2000年和2010年生物质能高品位利用能力达到250和1700万吨标准煤;利用农村及城镇酒厂、糖厂和畜禽养殖场的有机废弃物,发展沼
气,使之转化为高品位能源,并开展综合利用,提高利用价值;同时加强大中型沼气工程的设计规范、标准和设备的成套供应,使全国沼气总用户(含集中供气户)2000年和2010年分别达755万户和1235万户,沼气供应量达到22.6亿立方米和40亿立方米,约相当于1
80万和314万吨标准煤的能量;

·加快小水能资源的开发,2000年和2010年小水电站的总装机达到1985万千瓦和2788万千瓦,发电量为744和1170亿度电,分别相当于3132万吨和4930万吨标准煤量;
·扩大太阳能的开发利用,把推广应用节能型太阳能建筑、太阳能热水器和光伏发电系统作为重点来抓。太阳能建筑和太阳能热水器等要形成规模生产,完善产业体系,进一步拓宽市场,特别要在太阳电池组件和配套关键技术装备方面努力,降低系统造价,在2000年前完成西藏9
个无电县独立光伏电站的建设,大力推广应用小功率光伏系统,建立分散型和集中型兆瓦级联网光伏示范性电站,太阳能开发利用总量到2000年和2010年分别达到123万吨和467万吨标准煤。
·继续抓好小风机生产、销售服务工作,同时下大力气提高大型风机的设计能力和制造工艺水平,加速国产化进程,改进风力透平机的特性,集中力量开发200千瓦以上风力机、风力田控制和管理系统,加强和完善风力田规划选点和勘察设计工作,建造若干个大型风力田,为200
0年和2010年全国风能开发能力达到30—40万千瓦(35—46万吨标准煤)和100—110万千瓦(108万吨标准煤)创造条件。
·在继续抓好西藏地热电站的同时积极开发其他有高温热储地区的资源,采用热泵等新技术,解决好地热腐蚀、防垢和回灌问题,进一步扩大地热直接利用和发电规模,争取2000年和2010年应用规模分别实现88万吨标准煤和151万吨标准煤;
·潮汐能的开发重点以浙江和福建等地区为主,2000年以前开展低水头、大流量万千瓦级的全贯流机组及海工技术的试验和研究。开发能力达到5万千瓦;2010年争取建成30万千瓦实用型电站,年供能量达到31万吨标准煤。
·加快氢能制取、贮存和利用装置的开发步伐,取得技术上的突破。2010年建成具有商业意义的太阳能——氢能系统和煤化学制氢装置,其规模应不少于5000立方米H2 /日;
·加强城乡人民生活和工农业的有机废弃物再生利用技术的研究和应用,2000年稻壳发电、木屑发电、蔗渣发电和垃圾发电的装机容量要求超过5万千瓦2010年达到30万千瓦,届时全年提供的能量分别约为8万和50万吨标准煤。

三、对策和措施

开发利用新能源和可再生能源是一项远有前景,近有实效的事业。但由于尚处在发展初期,同其他能源建设相比,需要政府给予更多的支持和相应的扶持政策。
1.提高认识,加强领导
发展新能源和可再生能源关系到我国生态环境的改善和全国能源供需平衡,对解决我国城乡,特别是广大边远地区的能源供应问题具有特殊重要的作用。各级政府和有关主管部门要提高对新能源和可再生能源重要战略地位和作用的认识,把推进其开发利用作为一项基本的能源政策,切
实加强领导。把新能源和可再生能源建设纳入到国民经济建设总体规划之中,列入政府的财政预算。
国家计委、国家科委、国家经贸委和中央有关部委要加强协调与合作,制定统一的、切实可行的新能源和可再生能源的发展规划,指导和协调各个部门、地区的有关发展计划,并及时就规划的制定和实施中的某些重大问题共同商量,分头实施,既分工又协调,建立科学研究和产业化一
条龙的开发体制,避免重复研究,重复引进。
2.制定优惠政策
新能源和可再生能源是一项具有深远意义的公益事业。目前大多数新能源和可再生能源技术处于发展的初期,产业规模小而获益能力低,尚不具备参与市场竞争的能力。因此,必须得到国家宏观调控政策的保护。
制定有利于新能源和可再生能源的政策是国家扶持新能源和可再生能源发展最有力的支持。国家计委、国家科委和国家经贸委与财政、金融、税务等部门共同协商,根据我国新能源和可再生能源发展纲要和规划目标,技术类型和特点,应用前景和获利能力,分门别类地研究和制定相应
的财政、投资、信贷、税收和价格等方面的优惠政策。
增加财政资助和投资力度。一定要从全局的长远的利益出发增加对新能源和可再生能源的科研、技术产品的研制和开发的财政资助的投资力度,保证必须的资金投入,及时到位,加速产品工艺技术的突破和系统开发的过程。
加大信贷规模,提供低息贷款。要比常规能源发展有更具体的优惠的投资政策,加大产业化建设和服务体系的信贷规模,提供长期的低利率贷款。同时加强宣传,调动各方面投资热情,扩大资金渠道,提高资金使用效果。
制订减免税收、价格补贴和奖励政策。这些政策的的制订必将加速新能源和可再生能源的产品进入市场,提高竞争力,最终依靠自身的发展潜力,确立并占有其应有的市场份额。

3.加强新能源和可再生能源的科研和示范
根据本纲要的要求,主管部委将研究和制定1996年到2010年的科技发展规划,并据此制定“九五”计划,集中资金、集中力量支持优先发展项目,加强科研示范和产业化的衔接,促进科研成果迅速转化为生产力。
4.加强产业化建设
中央及各地区、各部门要重视科研成果的转化,把技术上基本成熟的产品尽快定型,鼓励企业打破部门、地区界限,实行横向联合,组织专业化生产。国家在投资、价格和税收等方面要有计划,有步骤地支持一批新能源骨干企业的发展,建立有规模生产能力的产业体系,使之不断提高
产品质量,降低生产成本,扩大销路。建立国家级的质量监测系统。抓好产品生产的标准化、系列化和通用化。
随着新能源和可再生能源产业的发展,必须尽快建立和发展相应的技术服务体系。应鼓励有条件有能力的个体和集体开办新能源技术服务公司,承包新能源设备的销售、安装、调试、维修等技术服务工作,加强对各类技术服务公司的技术指导和职业培训,不断提高他们的服务能力和质
量。
5.开展国际合作,引进国际先进技术和资金
新能源和可再生能源开发利用是当今国际上的一大热点,要抓住当前大好时机,继续坚持自主开发与引进消化吸收相结合的技术路线,积极开展对外交流与合作,克服一切从头做起的思想,有目的、有选择地引进先进的技术工艺和主要设备,在高起点上发展我国新能源和可再生能源技
术,进一步拓宽合作领域,加强与国际组织和机构的联系与合作,提倡双边的、多边的合作研究及合作生产。加强人、技术和信息交流。采取切实步骤,为吸收国际机构和社会团体、企业家和个人来华投资、独资或合资开办各种新能源和可再生能源实体创造条件。



1995年1月5日

关于印发《2007年国土资源工作要点》的通知

国土资源部


关于印发《2007年国土资源工作要点》的通知
国土资发〔2007〕1号

各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局),计划单列市国土资源行政主管部门,国家海洋局,国家测绘局,解放军土地管理局,新疆生产建设兵团国土资源局,中国地质调查局及部其他直属单位,部机关各司局:
  《2007年国土资源工作要点》已经部党组审议通过,现予以印发,请结合实际,认真贯彻执行。
                           二○○七年一月八日



2007年国土资源工作要点

  2007年,国土资源工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观为统领,全面落实党中央、国务院关于国土资源工作的方针政策和部署,按照“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”的总要求,继续推进自身建设和管理创新,积极参与宏观调控,坚持从严管理、节约集约,不断完善体制、提高素质,努力提高国土资源管理能力和水平,为实现经济社会又好又快发展作出新贡献,迎接党的十七大胜利召开。重点做好以下工作。
  一、认真落实严格土地管理和调控的各项政策,加快土地利用和管理方式的转变
  严格落实土地管理和耕地保护责任制。按照国务院批准下达的耕地保有量指标落实耕地保护责任。根据《省级人民政府耕地保护责任目标考核办法》,按期开展检查。对检查不合格的,责令整改,限期补充数量质量相当的耕地和补划数量质量相当的基本农田。整改期间,暂停该省区市农用地转用和征地审批。组织开展土地开发整理和基本农田保护示范区建设,加强土地开发整理项目实施监管。
  不断改进土地规划计划调控。继续深入研究土地利用规划中的重大问题,有序推进土地利用总体规划修编前期工作,对部分土地供需矛盾突出的省、市开展规划局部调整试点。加强计划对农用地(耕地)转用规模、速度、结构的控制和引导,将建设占用未利用地纳入计划管理。指标分配要适当压缩工业用地,增加民生用地,保证确实必不可少的基础设施用地。严格土地利用计划考核。凡实际用地超计划的,按规定扣减下一年度计划指标。
  严格实行问责制。加强遥感监测和动态巡查,及时掌握重点地区和重点城市土地违法情况,将违法行为的发现率、制止率列为重要考核指标。对发生土地违法违规案件造成严重后果的,对土地违法违规行为不制止、不组织查处的,对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的,按照《违反土地管理规定行为行政处分办法》追究有关地方人民政府负责人的领导责任。
  大力推进节约集约用地。坚持严控增量、盘活存量。完善和严格执行节约集约用地政策和标准,出台并实施《关于促进各项建设节约集约用地的若干意见》,完成《工业项目建设用地控制指标(试行)》修订,加快教育文化、公路、铁路、石油、天然气、客运专线等建设用地控制指标的编制修订。建立节约集约用地的评价体系和考核制度,严格监管和考核。认真总结并大力推广节约集约用地的新经验。
  注重发挥经济手段的作用。全面落实调整新增建设用地土地有偿使用费、提高城镇土地使用税,以及将土地出让收入纳入地方财政预算的各项规定。新增建设用地土地有偿使用费据实征收,并主要按基本农田数返还地方。继续规范经营性国有土地招标拍卖挂牌出让,全面实施工业用地出让最低价标准和招标拍卖挂牌出让制度。
  继续严格土地审批和供应管理。适应城市批次用地审批方式调整,严格审查农用地转用和土地征收方案,强化对城市新增建设用地规模的总体控制。改进单独选址项目划拨用地报批方式。认真执行用地批后核查制度。在城市批次用地审批中,按规定比例控制好中低价位、中小户型商品房、经济适用房和廉租房的土地供应,优化房地产市场土地供应结构。
  切实维护被征地农民权益。改革完善征地制度,切实落实补偿安置的政策措施。进一步控制征地规模,严格审查社会保障等措施的落实情况,严格执行占用耕地特别是基本农田的听证论证制度,全面实行统一年产值标准和区片综合地价,加快推行征地补偿安置争议协调裁决制度。开展“矛盾纠纷排查化解年”活动,完善土地纠纷调处、仲裁机制,着力从根本上减少征地问题引发的群众信访。
  二、全面完成整顿规范的各项任务,切实提高矿产资源保护和合理利用水平
  继续巩固治乱成果严防反弹。着力维护重点矿区、重要矿种的开发秩序。进一步加强矿业权管理,开展动态巡查,加强日常监管。对新发生的违法违规行为,发现一起,查处一起。探索建立无证勘查开采案件发生率、矿业权人违法违规案件发生率考核制度,进一步完善矿产资源执法责任机制。
  基本完成资源整合任务。切实落实《国务院办公厅关于进一步做好矿产资源整合工作的意见》,注重运用经济和法律手段,编制和稳妥实施矿产资源整合总体方案。继续加强钨、稀土等优势矿产开采总量控制。实施好国家规划矿区管理制度。
  加快建立矿政管理新机制。围绕矿产资源国家所有和分类分级管理、矿产资源有偿使用和开发利益合理分配、矿山环境保护和生态恢复补偿、矿产资源管理法制制度建设等方面,加强调查研究,开展煤炭资源有偿使用制度改革等试点,完善政策制度。继续完善矿产资源规划管理制度,编制完成国家和省级第二轮矿产资源规划。探索矿产资源政策参与宏观调控的机制。
  三、切实加强地质工作,努力实现找矿新突破
  做好公益性地质工作。进一步优化地质大调查工作方向和布局,突出重点成矿区带、重要经济区、重大地质问题区和重点生态环境脆弱区,加强区域地质调查。抓好一批重大地质调查项目。开展全国矿产资源潜力评价,加强重点成矿区带、重点矿种远景调查。组织实施好全国油气资源战略选区调查和评价项目。加强新地区、新层位、新类型矿产勘查示范,指导区域找矿。搞好地质大调查与中央地质勘查基金项目的衔接,拉动商业性矿产勘查。加快成果信息化、社会化服务体系建设。继续加强中央公益性地质调查队伍建设。
  继续加大矿产勘查力度。强化依法管理、规划引导和资金支持,鼓励各类社会资金投入矿产勘查。编制和实施国家和省级地质勘查规划。组织实施中央地质勘查基金项目,继续做好危机矿山接替资源勘查专项,开展第三批大中型矿山资源潜力调查。大力推进成矿理论、找矿方法和勘查开发关键设备、技术的自主创新,综合运用各种手段,提高攻深找盲能力,拓宽新区、新领域,努力取得有宏观影响的找矿成果。
  切实加强地质环境保护。加强汛期和三峡库区等重点地区的地质灾害防治。完善全国四级应急预案体系,建设地质灾害防灾应急指挥平台。加快山区丘陵县(市)地质灾害调查工作进度,开展地质灾害多发区详细调查和区划,按时完成“全国农村地质灾害防治知识万村培训行动”。组织开展《地质灾害防治条例》执法检查,促进地质灾害危险性评估工作的全面开展。继续加强华北平原、长江三角洲等地区地面沉降的监测和防治。全面实施矿山环境恢复保证金制度。加强国家级地下水监测网建设和重点地区地下水调查和勘查。继续推进地质公园和矿山公园建设,切实加强地质遗迹保护。
  全面履行地勘行业管理职责。全面贯彻落实《关于加强地质勘查行业管理的通知》,促进地勘单位深化改革。加强对地勘行业的宏观指导,开展贯彻落实国务院关于加强地质工作决定情况的监督检查,充分发挥行业协会、学会等中介组织的桥梁纽带作用,努力在规划指导和资质管理、完善技术规范和行业标准、强化市场监管、组织开展经验交流、提供信息咨询服务等方面迈出新步伐。
  四、大力夯实业务基础,不断提高支撑保障能力
  认真做好地籍工作。全面启动第二次全国土地调查。切实加强土地变更调查和用地监管,重点对基本农田数量和建设情况进行核实,对违法用地的实际面积进行调查,及时准确掌握耕地、基本农田和新增建设用地实际数量。扩大土地登记的覆盖面。集中调查处理本省区市内留存的土地纠纷问题。继续加强土地供应和地价监测分析。在完成84个50万人口以上城市本底监测的基础上,开展三个经济区全覆盖土地利用遥感监测。继续开展季度土地利用和土地抵押登记典型调查统计。
  切实加强储量管理。完善储量动态监管制度。规范矿产资源补偿费征收管理。积极做好矿业权评估和储量管理工作。落实地质资料开发规划。
  提高国土资源形势分析水平。继续深入开展国土资源重大问题调查研究,建立健全形势分析制度和工作机制,及时向部提供情况和建议。推进统计制度改革,完善统计指标体系和报表制度,建设统计调查数据共享平台,研究出台国土资源统计管理办法,加强统计数据的综合分析。
  大力推进“科技兴地”和“金土工程”。建立健全国土资源科技创新体系,组织实施好国家和部重大科技项目。加快部政务大厅和电子政务建设。全面完成“金土工程”一期,实现部与各省(自治区、直辖市)、计划单列市、新疆生产建设兵团和27个试点城市国土资源部门管理业务的联网运行和数据的实时传输。继续建好门户网站,加强国土资源信息的集成、分析研究和共享发布,进一步推进政务信息网上公开。
  积极开展国际交流合作。积极推进资源外交工作。编制资源开发“走出去”投资指南。继续推进由援外资金支持的地质调查。开好2007中国国际矿业大会。
  充分发挥事业单位支撑作用。行政机关业务部门要充分依靠和发挥事业单位的作用,通过预算管理、项目指南、监督检查等方式,密切与事业单位的联系。事业单位要围绕中心工作,发挥支撑保障作用。
  五、切实加强海洋、测绘工作,不断提高管理和服务水平
  做好海洋规划,完善体制机制,加强各项基础工作,从政策和资金上扶持海洋经济发展。建立并运行全国海洋经济评估体系,进一步规范海域使用管理秩序,加大海洋环境保护力度。
  组织实施《全国基础测绘中长期规划纲要》和《测绘事业发展第十一个五年规划纲要》。扎实推进数字中国地理空间框架建设,努力提高地理信息资源共建共享和测绘成果应用水平。协助开展《测绘法》执法检查,配合做好《基础测绘条例》、《海洋基础测绘条例》和《地图管理条例》的制定修订。加强国家动态地图网建设和测绘与地理信息标准化工作,加快推进信息化测绘体系建设。
  六、深化“完善体制提高素质”活动,全面提升国土资源管理能力和水平
  抓紧落实国家土地督察制度。全面实施国家土地督察制度,努力推进工作到位。重点督察省级和计划单列市人民政府耕地保护责任目标落实的情况;执行中央宏观调控政策,严把土地闸门、严控建设用地总量的情况;工业用地出让最低价标准执行情况等。
  继续巩固省以下管理体制改革成果。全面落实省以下领导体制改革的任务。着力加强各项内部管理制度建设。关心市(县)国土资源部门干部的成长。扎实推进基层国土所标准化、规范化、制度化建设。
  不断提高依法行政水平。进一步落实政务公开、会审听证、行政复议等各项制度,加快服务型部门建设。加快推进《土地管理法》和《矿产资源法》修改进程。做好“五五”普法工作。严格依法理财,管好用好国土资源专项资金。
  大力加强干部队伍建设和党风廉政建设。坚持民主集中制,努力把国土资源系统各级领导班子建成“政治上强、团结协调、开拓创新、廉政勤政” 的班子。重点抓好市县两级国土资源部门领导干部培训。全面推进国土资源系统惩防体系建设,继续搞好治理商业贿赂工作,落实党风廉政建设责任制和会审、听证、过错追究等各项制度,完善制约机制。严格执行行政为民“十项措施”和工作人员“五条禁令”。发扬政令畅通、执法严格、服务优质、廉政勤政的良好部风。关心每一个职工尤其是老干部的身心健康。
  扎实推进国土资源文化建设。围绕社会主义核心价值体系在国土资源系统具体化的要求,即“品德好、有能力、会干事”,努力形成“奋发向上、团结和谐”为特征的国土资源文化。创作一批有特色、有份量的文化精品。开展丰富多彩的文艺体育活动。围绕中心工作搞好宣传策划,做好地球日、土地日等专题宣传活动。
  2007年是国土资源管理各项新制度、新政策、新措施全面实施的关键一年,也是考验全系统管理能力和水平的重要一年。要开拓进取、扎实工作,努力完善体制、提高素质,在从严管理、节约集约上实现新突破,在保护资源、保障发展上取得新进展,在维护权益、服务社会上做出新成绩。